WEIT MEHR, als wir gemeinhin annehmen, formt Recht das Bewusstsein der Menschen. Das Recht steuert das politische und gesellschaftliche Handeln, es wird zur Sprache der Politik und zum bestimmenden Faktor des öffentlichen Geschehens - aber nur, wenn in ihm klar das Gerechtigkeitsideal ablesbar ist. Nur dann wird das Recht von den Menschen spontan verstanden, von der öffentlichen Meinung begriffen und aufgegriffen; nur dann entfaltet es seine breite, legitimierende Kraft.
Im Zentrum des modernen Gerechtigkeitsideals stehen die Menschenrechte. Als Ergebnis einer mehr als zweitausendjährigen geistesgeschichtlichen Entwicklung und in den letzten beiden Jahrhunderten von zahlreichen Philosophen, Juristen und Staatsmännern systematisiert und kodifiziert, sind sie heute in den meisten Staatsverfassungen und in zahlreichen Völkerrechtsdokumenten rechtsverbindlich enthalten. Um die Menschenrechte auch durchzusetzen und ihre Einhaltung zu überwachen, sind verschiedene Gerichts- und Kontrollverfahren geschaffen worden. Doch auch hier gilt: nur wenn hinter dem Spezialwissen und der Fachsprache der Experten, hinter den diplomatischen Frühwarnsystemen, den Kontrollmechanismen und Durchsetzungsverfahren der elementare Gerechtigkeitsgehalt sichtbar bleibt, inspirieren die Menschenrechte Vorstellungskraft und Handlungsmotivation der Menschen. Als blosse Technik - als «law without justice» - sind sie nicht in der Lage, das öffentliche Leben moralisch zu gestalten und vernünftige Staats- und Gesellschaftsstrukturen zu begründen.
Ausgangs- und Bezugspunkt des modernen Menschenrechtsschutzes ist die Allgemeine Menschenrechtserklärung vom 10. Dezember 1948. Das schlicht und eindrucksvoll formulierte Dokument wurde von der Uno-Generalversammlung in Form einer rechtlich nicht verbindlichen Empfehlung angenommen. Mittlerweile hat sich die Menschenrechtsdeklaration jedoch im wesentlichen zu Völkergewohnheitsrecht verfestigt. Zum einen ist sie - auf der universellen und regionalen Ebene - in Form von völkerrechtlichen Verträgen inhaltlich konkretisiert und in verbindliches Recht umgesetzt worden; zum andern war sie, vor allem in der Dritten Welt, zahlreichen nationalen Verfassungsgebern ein Leitbild und verwandelte sich so in innerstaatlich geltendes (Verfassungs-)Recht. Damit hat sich ein Kreislauf geschlossen. Aus einer in der Aufklärung verwurzelten Rechtskultur europäischer und amerikanischer Verfassungsstaaten auf die internationale Ebene gehoben, strahlt der Menschenrechtsgedanke nunmehr wieder in die innerstaatliche Rechtssphäre zurück.
Die Erklärung enthält - so wird in der Präambel verkündet - «das von allen Völkern und Nationen zu erreichende gemeinsame Ideal». Mit dieser Formulierung wiesen ihre Väter auf die Vielgestaltigkeit der Menschenrechtserklärung hin. Das Dokument nahm zivilisatorische Erfahrungen und Errungenschaften der Vergangenheit auf, formulierte sie nach den massiven und systematischen Menschenrechtsverstössen im Zweiten Weltkrieg als öffentlichen Ausdruck der moralischen Überzeugung der Nachkriegsepoche und verwies zugleich darauf, dass sie inhaltlich und in bezug auf die rechtliche Absicherung weiterzuentwickeln seien. Die Allgemeine Menschenrechtserklärung fügt zudem in einem einzigen Dokument verschiedene Typen von Rechten zusammen, die sich zuvor weitgehend auf getrennten Wegen entwickelten. Das sind einmal liberale, gegen den Missbrauch der Staatsgewalt gerichtete Ansprüche des Individuums wie etwa die Meinungsfreiheit; ferner soziale Grundrechte zur Sicherung vor Not und zur Förderung der gemeinsamen Wohlfahrt, etwa das Recht auf Existenzsicherung, Arbeit und Wohnung. Und schliesslich sind es noch politische Rechte, wie das Recht auf gleiche politische Teilhabe an der staatlichen Willensbildung. Hinzu kamen seither die Forderungen aus der Dritten Welt nach Anerkennung kollektiver Menschenrechte wie eines Rechts auf Entwicklung, Frieden oder unversehrte Umwelt.
Die Uno-Menschenrechtserklärung bringt zum Ausdruck, dass es sich bei den in ihr verbrieften Rechtspositionen um Werte handelt, die einzelstaatliche und internationale Ordnungssysteme verbinden und für alle Menschen gelten. Die Menschenrechte und Grundfreiheiten anerkennen Männer, Frauen und Kinder unabhängig vom politischen, wirtschaftlichen oder sozialen System, dem sie angehören, und von der Position, die sie in dieser Ordnung einnehmen. Überall in der Welt soll der Mensch gleichermassen als Träger fundamentaler Würde gelten. Die Menschenrechte tragen somit den Kern des Rechtsgedankens in sich und sind dazu bestimmt, in einer vielgestaltigen und von Konflikten erfüllten Welt den inneren und äusseren Frieden zu sichern. Sie sind Ziel, Grundlage und Inhalt einer gerechten Gestaltung des Rechts. Sie erschöpfen als solche den Rechtsgedanken aber nicht.
Ein weiteres Element ist der Gedanke von Grundpflichten des einzelnen dem Nächsten und der Gemeinschaft gegenüber, denn allein die menschliche und politische Solidarität vermag - wie es etwa Mahatma Gandhi lehrte - Gesellschaftsstrukturen zu schaffen, in denen sich Freiheit erst verwirklichen lässt. Und schliesslich gibt es keinen effektiven Menschenrechtsschutz ohne stabile, wenn auch wandlungsfähige, staatliche Ordnung, die sich freilich ihrerseits als legitim zu erweisen hat. Dabei dürfen Menschenrechte nie - im Sinne von Allerweltsrechten - als kleine Münze gehandelt werden. Nur wenn sie auf elementare, primäre Sachverhalte begrenzt bleiben, sind sie glaubwürdig. Nur indem man sie klar über bloss zweitklassige Rechte erhebt, verleiht man den Menschenrechten als Fundamentalrechten besondere Autorität und bewahrt sie vor der Trivialisierung.
Die Uno-Weltkonferenz für Menschenrechte, die mit über 10 000 Teilnehmern als grösste Veranstaltung ihrer Art am 14./15. Juni 1993 in Wien stattfand, bekräftigte die universelle Gültigkeit der Menschenrechte. Die Menschenrechte scheinen damit, unter den Bedingungen der Normalität, zu selbstverständlichen Bestandteilen zeitgenössischer Ordnungssysteme geworden zu sein. Die Zweiteilung der Welt, wie sie sich seit dem Zusammenbruch des sozialistischen Staatensystems abzeichnet, lässt aber zwei unterschiedliche Entwicklungstrends sichtbar werden.
In der Welt des Nordens sind neuartige Ordnungsformen der «civil society», die den klassischen Staatsbegriff überwinden, im Entstehen begriffen. Bei den klassischen Menschenrechten handelte es sich um punktuelle Freiheitsbastionen, die man den staatlichen Machthabern abgetrotzt hatte, und die Rechtsstaatlichkeit ging aus Anrufungen des Widerstandsrechts gegen unterdrückende staatliche Herrschergewalt hervor, während in mancher Hinsicht für die Zukunft das Rechtsprinzip selbst zum Ursprung öffentlicher Autorität zu werden scheint. Aus dem «Recht gegen den Staat» wird «Recht ohne Staat». Recht wäre aus dieser Sicht ein stetiger Prozess der Gesellschaft zur Schaffung und Fortgestaltung ihrer selbst. Besonders spürbar ist die neue Tendenz in den vielfältigen europäischen Integrationsprozessen, wo sie sich in der Europäischen Gemeinschaft als «Communauté de droit» auf spezielle Art bemerkbar macht. Hier tritt das Recht selbst als Kraft in Erscheinung, die öffentliche Ordnungssysteme konstituiert. Langfristig könnten sich die Menschenrechte wie auch das Recht im weitesten Sinne aus der Einbindung in die staatliche Souveränität lösen und damit eine neue Stossrichtung erhalten.
In der Welt des Südens stehen wir - neben manchen funktionsfähigen Staatsordnungen - jeder Menge totalitärer, autoritärer und gewalttätiger Regime gegenüber. Gegen deren Gesinnungsterror und Willkürherrschaft mit Folter, Hinrichtungen ohne gerichtliches Verfahren, Verschleppungen, Inhaftierungen ohne jede Rechtsgrundlage kann man gar nicht genug auf die Menschenrechte in ihrer klassischen Form pochen. Symptomatischer für die heutige Situation aber ist vielleicht eine ganz andere Erscheinung, nämlich der Zerfall von Staaten in Chaos und Gesetzlosigkeit, die Kriminalisierung oder die Privatisierung der Staatsmacht durch Banden und Splittergruppen von Armeen und staatlichen Bürokratien, die eigenmächtig handeln und öffentliche und private Güter ausbeuten.
Der Konflikt in Liberia, dieser von kollektivem Wahnsinn entfesselte Kampf aller gegen alle, oder die erbarmungslosen, aus aller Welt mit Waffen alimentierten Machtkämpfe zwischen Clans und «Warlords» in Somalia und im Sudan sind vielleicht bloss die offensichtlichsten Beispiele für diese moderne Erscheinung des Auseinanderbrechens staatlicher Rechts- und Machtstrukturen. Die Entwicklungen im Kongo und in vielen anderen Staaten der Dritten Welt scheinen sich in eine ähnliche Richtung zu bewegen. Im kalten Krieg wetteiferten die Supermächte noch als Beschützer und Promotoren der Menschenrechte beispielsweise in Afghanistan oder Chile, Äthiopien oder Südafrika. Heute werden in Situationen gescheiterter Staatlichkeit die Menschenrechte kaum mehr als moralische Orientierungs- und Legitimationskriterien, geschweige denn als Massstäbe der rechtlichen Beurteilung angerufen. Mit dem Verfall des staatlichen Machtmonopols, wenn militärische und polizeiliche Ordnungskräfte fehlen und funktionsfähige Gerichte und repräsentative Körperschaften kollabieren, geht auch der Schutz der Menschenrechte unter.
In klassischen Bürgerkriegen wie dem Spanischen Bürgerkrieg oder dem Biafrakrieg traten noch organisierte und identifizierbare Rebellen mit erkennbaren Zielen und Strategien der Regierungsgewalt als Widersacher gegenüber; zerbrechen aber staatliche und gesellschaftliche Ordnungsstrukturen und Institutionen in ihrer Gesamtheit, ist keine Autorität mehr da, die noch öffentliche Ordnungs- und Verhandlungsfunktionen wahrnehmen und Verantwortung tragen könnte. In derartigen Situationen des Chaos und Faustrechts von Menschenrechten zu sprechen erscheint den Betroffenen als Hohn. Am ehesten kann hier noch, dank den speziellen Methoden der Verbreitung und Durchsetzung an Ort und Stelle, dem humanitären Völkerrecht («Rotkreuzrecht») Respekt verschafft werden. Es stellt sich die Frage, ob solches Scheitern und solcher Zerfall von Staaten, wie sie auch im China der dreissiger Jahre oder etwa in Europa während des Dreissigjährigen Krieges die Szene beherrschten, im Begriff sind, sich allmählich auch in modernen nördlichen Wohlfahrtsgesellschaften zu entwickeln. Die zunehmende Entsolidarisierung wäre ein Zeichen dafür.
Daniel Thürer ist Professor für Völkerrecht, Europarecht, Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Zürich.