Weiden, 18. Dezember 2000: Frisch aus Nizza zurück, wo sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union mehr schlecht als recht über die vor der Aufnahme neuer Mitgliedstaaten nötigen internen EU-Reformen geeinigt haben, spricht der deutsche Bundeskanzler Gerhard Schröder 35 Kilometer von der tschechischen Grenze entfernt, im ostbayrischen Weiden, über die Erweiterung. Zunächst wiederholt er all die richtigen, aber allzu oft mit allzu wenig Begeisterung zitierten Gemeinplätze: So wie vor einem halben Jahrhundert die Sicherung des Friedens zwischen den westeuropäischen Nationalstaaten das Motiv für die Gründung der EU gewesen sei, so sei die Osterweiterung der Weg, um Frieden, Stabilität und Wohlstand im 21. Jahrhundert für ganz Europa und nicht mehr nur für Westeuropa zu sichern. Sie sei eine grosse wirtschaftliche Chance, schaffe sie doch einen Binnenmarkt, der nahezu eine halbe Milliarde Menschen umfasse.
Dann kommt der Kanzler zur Sache: Während der ersten sieben Jahre nach dem Beitritt der Neuen («also vom gedachten ersten Beitritt 2003 bis 2010»), fordert er, soll der Zugang von Bürgern dieser Staaten zu den Arbeitsmärkten der bisherigen Mitglieder (die «Arbeitnehmerfreizügigkeit») begrenzt werden können und in Teilbereichen auch das Angebot von Dienstleistungen aus diesen Ländern.
Nun bildet das Ringen um Übergangsfristen den Kern der Beitrittsverhandlungen, die die 15 EU-Mitglieder 1998 mit Estland, Polen, Slowenien, Tschechien, Ungarn und Zypern und im Februar 2000 mit Bulgarien, Lettland, Litauen, Malta, Rumänien und der Slowakei aufgenommen haben (mit dem 13. Anwärter, der Türkei, wird noch nicht verhandelt). Denn die neuen Clubmitglieder müssen die Clubregeln, den aus über 20 000 Rechtsakten oder rund 80 000 Seiten bestehenden gemeinsamen Rechtsbestand («Acquis communautaire»), unverändert übernehmen. Nur während begrenzter Übergangsfristen sind hüben wie drüben Abstriche möglich, nur darüber kann verhandelt werden. Der Acquis ist in 31 «Verhandlungskapitel» gegliedert, durch deren staubtrockene Details sich derzeit Spezialisten aus EU-Kommission, Mitgliedstaaten und Kandidatenländern kämpfen. Dabei wird überprüft, ob ein Bewerber über die für den Acquis nötigen Gesetze und Institutionen verfügt und ob er zu dessen Durchsetzung in der Lage ist.
Für die Kandidaten verstecken sich hinter den Aktenbergen oft harte Reformen und hohe Kosten. So wird allein der Aufwand für den Bau all der Kläranlagen und die vielen weiteren Massnahmen zur Erfüllung der EU-Umweltvorschriften in den zehn mittel- und osteuropäischen Kandidatenländern auf 79 bis 110 Milliarden Euro geschätzt. Weil dies technisch und finanziell bis zu den Beitritten nicht zu schaffen ist, hat die EU in einzelnen Umweltbereichen bereits Umsetzungsfristen bis ins Jahr 2015 zugestimmt. Damit sind die Kandidaten in guter Gesellschaft: Auch Brüssel und Mailand behandeln ihr Abwasser bis heute nicht EU-konform.
EU-Erweiterungskommissar Günter Verheugen betont aber stets, Übergangsregeln sollten, vor allem wenn sie den Binnenmarkt betreffen, «in Zahl und Reichweite sehr begrenzt sein». Denn das Ziel ist die Integration, nicht eine neue Kategorie von Mitgliedern zweiter Klasse. Es liegt in der Natur der Sache, dass vor allem die Kandidaten in Hunderten von Anträgen Übergangsfristen verlangen. Auf EU-Seite hingegen war Schröders Forderung, die bald von Österreich unterstützt wurde, eine Premiere. Das Thema wurde zwar seit längerem diskutiert, konkrete Ansprüche aber lagen zuvor nicht auf dem Tisch. Nun war die Zeit für Klartext gekommen, stand doch für das erste Semester 2001 die Freizügigkeit auf dem Verhandlungsfahrplan.
Was der Kanzler mit einem Seitenblick auf deutsche Stammtische forderte, war nicht wenig: Wer Arbeiter aus Tschechien oder Bauunternehmen aus Polen von Deutschland fernhält, beschränkt gleich zwei Kernfreiheiten im Binnenmarkt, die Freiheit des Personen- und jene des Dienstleistungsverkehrs. Schröder argumentierte mit Lohn- und Einkommensunterschieden. Tatsächlich stellt die nächste Erweiterung in dieser Hinsicht alle bisherigen in den Schatten, weil eine grössere Zahl ärmerer Staaten beitreten will. Die Aufnahme aller 12 Kandidaten würde laut Daten des Jahres 2000 die Bevölkerungszahl der EU um 28 Prozent auf 482 Millionen, das Bruttoinlandprodukt hingegen nur um knapp 5 Prozent erhöhen.
Vor diesem Hintergrund kamen, zusätzlich geschürt durch populistische Politiker, in den «Grenzstaaten» Deutschland und Österreich Ängste vor einer Massenzuwanderung auf. Zwar dürfte sich die Migration tatsächlich vor allem auf diese beiden Länder konzentrieren, doch wird sie laut allen verfügbaren Studien keine dramatischen Züge annehmen. Vielmehr bietet gerade der Beitritt von Staaten mit unterschiedlichem Wohlstandsniveau auch wirtschaftliche Chancen.
All dies erläutert die EU-Kommission, in der die 320 Mitarbeiter der «Generaldirektion Erweiterung» mit fallweiser Unterstützung von Kollegen aus den jeweiligen Fachressorts den Löwenanteil der Erweiterungsvorbereitungen leisten, in einem Anfang März 2001 veröffentlichten «Optionenbericht» zur Freizügigkeit. Bei heiklen Themen sollen solche Papiere eine Diskussion unter den Mitgliedstaaten auslösen, auf deren Basis die Kommission dann einen Entwurf für die EU-Verhandlungsposition erarbeitet, im Brüsseler Jargon eine DCP (draft common position).
In der DCP zur Arbeitnehmerfreizügigkeit schlägt die Kommission am 11. April für die zehn mittel- und osteuropäischen Kandidaten eine allgemeine Übergangsfrist von fünf Jahren vor, welche die einzelnen Mitgliedstaaten bei ernsthaften Störungen um zwei weitere Jahre verlängern können. Zwar zweifeln Fachleute, ob dies nötig sei und fragen sich, ob nicht gezielte Massnahmen zugunsten der Grenzregionen reichen würden. Doch derartige Gedanken sind letztlich unwichtig: Jede DCP muss von den Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden, und Deutschland hat den Wunsch nach den sieben Jahren längst klar genug gemacht.
Der deutsche Erweiterungskommissar Verheugen spricht von einem «politisch-psychologischen Problem, das zumindest in Deutschland und in Österreich das ernsthafteste Hindernis für die Erweiterung» darstelle. Immerhin ist sein Vorschlag so flexibel, dass jeder Mitgliedstaat seine eigenen Grenzen auf Basis von nationalem Recht jederzeit für Arbeitskräfte aus dem Osten öffnen kann, und einige Staaten haben inzwischen einen solchen Schritt schon angekündigt.
«Politisch-psychologische Probleme» haben aber auch die Kandidaten: So wie sich Deutsche und Österreicher vor einem «Sozialdumping» durch osteuropäische Arbeitnehmer ängstigen, so fürchten Polen, Ungarn und andere den «Ausverkauf» ihres vergleichsweise billigen Bodens an kaufkräftige Westeuropäer. Auch dies erscheint übertrieben, auch dies hat innenpolitisch motivierte Forderungen nach langen Übergangsfristen provoziert. Polen will den Verkauf von Agrarland, Wald und Zweitwohnsitzen an Ausländer aus EU-Staaten während 18 Jahren bewilligungspflichtig halten.
Das zentrale Forum, in dem die Mitgliedstaaten DCP und andere Erweiterungsfragen untereinander diskutieren, ist die zweimal pro Woche tagende Ratsgruppe Erweiterung, in der die Erweiterungsreferenten der Brüsseler EU-Missionen der Mitgliedstaaten sowie ein Kommissionsvertreter sitzen. Die Einigung über den fast uferlosen technischen Kleinkram erfolgt meist in dieser Ratsgruppe, Streitfälle hingegen wandern den Dienstweg hinauf über den - mit den Missionschefs (Botschaftern) bemannten - Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) und die Aussenminister bis zu den Staats- und Regierungschefs. Wichtige Erweiterungsentscheide fallen in westeuropäischen Hauptstädten, nicht in Brüssel und schon gar nicht in Osteuropa.
Im Frühjahr 2001 kommt es erstmals zu einem solchen Streit. Der spanische Premier José María Aznar wittert in der Freizügigkeit einen Hebel zur Durchsetzung eigener Interessen. In einem Memorandum verweist Spanien am 19. April auf ein «statistisches Problem» für die Regional- und Strukturpolitik der EU. Von deren Fördergeldern profitieren Regionen und Mitgliedstaaten, deren Bruttoinlandprodukt pro Kopf, gemessen am EU-Durchschnitt, bestimmte Schwellenwerte unterschreitet.
Bisher gehören Griechenland, Portugal und Spanien zu den Hauptnutzniessern. Treten nun noch ärmere Staaten der EU bei, drückt das den Einkommensdurchschnitt nach unten, und die bisherigen Subventionsempfänger werden «reichgerechnet», ohne dass sich ihre tatsächliche Situation ändert. Bleiben die Förderungskriterien unverändert, droht für sie der Brüsseler Geldregen dünner zu werden. Aznar fordert darum eine Lösung zur Minimierung oder gar Neutralisierung dieses Effektes im Rahmen der Erweiterungsverhandlungen. Zugleich blockiert Spanien, zeitweise unterstützt von Griechenland, Portugal und halbwegs von Italien, die Einigung über die Freizügigkeit und schafft damit de facto ein Junktim zwischen den beiden - sachlich nicht zusammenhängenden - Fragen.
Die Mehrheit der EU-Mitglieder aber will Zusagen zu den Strukturhilfen vorerst vermeiden: Zum einen steht das Kapitel Regionalpolitik erst 2002 auf dem Verhandlungsfahrplan, zum andern ist die Grobverteilung der EU-Gelder in der Finanzplanung für die Periode 2000 bis 2006 längst fixiert. Das Problem wird auf dem Dienstweg weitergereicht. Da vorerst auch die Aussenminister keine Lösung finden, droht Streit am Göteborger EU-Gipfel im Juni. Ende Mai aber gibt das von Spanien angeführte Lager den Widerstand gegen die Freizügigkeitsposition doch noch auf, ohne Zugeständnisse zur Regionalpolitik erhalten zu haben - abgesehen von einer vagen Erklärung des Aussenministerrates.
Aufgeschoben ist aber nicht aufgehoben. Das «statistische Problem» könnte auferstehen, wenn im ersten Semester 2002 unter spanischer Präsidentschaft über die Regionalpolitik verhandelt wird. Im selben Halbjahr kommt als weiterer Knackpunkt die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) auf den Verhandlungstisch. In die GAP fliessen derzeit rund 45 Prozent des EU-Haushalts, in die Strukturhilfen etwa 33 Prozent. Diese beiden Umverteilungsmaschinen entscheiden also, wer von den bisherigen Mitgliedstaaten nach der Erweiterung als Nettoempfänger weniger Subventionen erhält, wer als Nettozahler wie viel mehr einzahlt und wer vom Nettoempfänger zum Nettozahler wird.
Nach bisheriger Planung soll dieser Verteilungskampf zwischen Süd, Nord und Ost erst 2004-06 ausgetragen werden, wenn ohnehin über die Finanzplanung 2007-13 verhandelt werden muss und tiefgreifendere Reformen kaum zu umgehen sind. Bis dann soll die aktuelle «Finanzielle Vorausschau» gültig bleiben, die auch Reserven für die Erweiterung enthält. Beginnt die Schlacht hingegen vorzeitig, vor Abschluss der ersten Beitrittsverhandlungen, droht sie die Erweiterung auf den St.-Nimmerleins-Tag zu verschieben. Eine schwierige Lage wird 2002 in jedem Fall entstehen, weil mit der Mid-Term Review eine Zwischenprüfung der Agrarpolitik fällig wird und zugleich in Frankreich, einem Hauptnutzniesser der GAP, und Deutschland, dem grössten Nettozahler der EU, Wahlen anstehen. Wie unter diesen Umständen über Anpassungen der Agrarpolitik und zugleich über den Einbezug der Beitrittskandidaten in GAP und Regionalpolitik verhandelt werden soll, ist bisher schleierhaft.
Verglichen mit diesen künftigen Wetterlagen, erscheinen die Stürme des Frühjahrs 2001 eher harmlos. Nach Aufhebung des spanischen Junktims geht plötzlich alles Schlag auf Schlag: Am 30. Mai einigen sich die EU-Botschafter im AStV auf eine gemeinsame Position zur Arbeitnehmerfreizügigkeit, die sogleich den Kandidaten übermittelt wird. Die Einigung erfolgt wie zuvor der Streit hinter verschlossenen Türen, aber die Details dringen wie üblich innert Minuten an die Medien.
Die Position enthält Übergangsfristen von maximal sieben Jahren bis zur Öffnung der EU-Arbeitsmärkte; Deutschland und Österreich erhalten zudem das Recht auf flankierende Massnahmen zur Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs. Der Text erinnert verblüffend an Schröders Weidener Rede. Den Kandidaten bleibt nicht viel anderes übrig als ein murrendes Nicken. Denn je heikler die Dossiers werden, erklären Diplomaten, desto länger werde EU-intern gerungen und desto kürzer dauerten danach die eigentlichen Verhandlungen mit den Bewerbern, da kaum mehr Spielraum für Zugeständnisse bestehe.
Am 31. Mai beschliesst die EU ausserdem eine gemeinsame Position zum Kapitalverkehr, wonach die Kandidaten den Verkauf von Agrarland und Wald an Ausländer aus der EU während sieben und jenen von Zweitwohnsitzen während fünf Jahren von Bewilligungsverfahren abhängig machen dürfen. Am 1. Juni treffen sich die Mitgliedstaaten mit 6 der 12 Kandidaten zu einer Erweiterungskonferenz in Brüssel, die aus einer Serie kurzer Einzelkonferenzen besteht, an denen sich die 15 Mitglieder und jeweils ein Bewerber gegenübersitzen.
Pro Semester werden mit allen Kandidaten etwa vier solche Treffen abgehalten. Dabei wird auf Grundlage der von beiden Seiten vorgelegten Verhandlungspositionen und bilateraler Vorarbeiten entschieden, ob ein Verhandlungskapitel geschlossen werden kann oder weiterer Abklärungen bedarf. Abschlüsse erfolgen stets einstimmig, aber nur provisorisch, denn: «Nothing is agreed until everything is agreed.»
Die Beitrittskonferenz vom 1. Juni findet auf «Stellvertreterebene» statt, das heisst zwischen den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten und den Botschaftern bzw. Chefunterhändlern der Kandidaten. Dabei wird das Kapitel Kapitalverkehr mit Tschechien abgeschlossen, da die Tschechen die angebotenen Übergangsfristen sogleich akzeptieren.
Schon am 11./12. Juni folgt in Luxemburg die nächste Beitrittskonferenz, diesmal auf Aussenministerebene und unter Teilnahme aller 12 Bewerber. Hier wird das Freizügigkeitskapitel mit Ungarn provisorisch geschlossen: Aussenminister Janos Martonyi hat die sieben Jahre geschluckt, nachdem ihm die EU eine Art Reziprozität zugestanden hat. Polen hingegen fällt, gemessen an der Zahl der geschlossenen Kapitel, zurück. Zum einen hat der mit Abstand grösste Beitrittskandidat grössere Probleme zu lösen, zum andern hält er an harten Positionen fest. So lehnt Warschau die Übergangsfrist für die Freizügigkeit ab, fordert aber selbst weiterhin 18 Jahre für den Bodenerwerb.
Obwohl niemand mehr an einen Erfolg dieser Wünsche glaubt, nachdem mehrere andere Kandidaten die EU-Positionen akzeptiert haben, ist eine Korrektur kaum vor den polnischen Parlamentswahlen vom September zu erwarten. Umgekehrt haben manche jener Staaten, die erst seit 2000 verhandeln, aufgeholt und die 1998 gestarteten Polen überholt.
Deutlich hinter Polen und dem übrigen Mittelfeld liegen derzeit nur Bulgarien und Rumänien, die spätere Beitrittsdaten anvisieren. Alle anderen zehn Bewerber haben, wie Verheugen sagt, intakte Chancen, aber keine Garantie zur Teilnahme an der ersten Runde. Jeder soll in dieser Regatta nach seinen Verdiensten beurteilt werden. Für die Unterzeichnung eines Beitrittsvertrages müssen nicht nur die Verhandlungen über alle 31 Kapitel abgeschlossen sein, sondern es müssen auch die «Kopenhagener Kriterien» erfüllt werden, die neben politischen Grundprinzipien eine funktionierende Marktwirtschaft fordern, die dem Wettbewerbsdruck in der EU standhält.
Doch die EU stünde vor einem Problem, sollte Polen nicht wieder aufholen: Soll sie dann eine kleinere Erweiterungsrunde durchführen und den Vorwurf einer «Bonsai-Erweiterung» sowie Rückschläge in Polen riskieren, oder soll sie aufnahmebereite Länder auf Polen warten lassen? Eine ganz andere, potentiell gravierende Schwierigkeit lauert im Hintergrund, falls der Zypernkonflikt bis zum Verhandlungsabschluss mit diesem Staat ungelöst bleibt.
Vorerst verstummen solche Fragen ob der Erleichterung darüber, dass das Verhandlungsprogramm unter der tatkräftigen schwedischen EU-Präsidentschaft zur Überraschung vieler Skeptiker weitgehend eingehalten worden ist. Am 15./16. Juni einigen sich die Staats- und Regierungschefs am Göteborger Gipfel zudem auf eine ehrgeizige Präzisierung des Zeitplans: Wenn die Fortschritte anhielten, heisst es in den unverbindlich formulierten, aber politisch gewichtigen Schlussfolgerungen, könnten die Verhandlungen mit den ausreichend vorbereiteten Ländern bis Ende 2002 abgeschlossen werden. Ziel sei, dass diese als Mitglieder an den Wahlen zum Europäischen Parlament 2004 teilnehmen könnten.
Die Differenz zwischen Verhandlungsabschluss und Beitritt rührt daher, dass die Ratifikation der Beitrittsverträge etwa zwei Jahre dauern kann. Die Kandidaten sind zufrieden, auch wenn Estlands Aussenminister Toomas Henryk Ilves spottet, man könne, 12 Jahre nach dem Mauerfall, nicht gerade von einem «fast track» sprechen. Tatsächlich werden in den Kandidatenländern seit den frühen neunziger Jahren harte Reformen mit dem Ziel des EU-Beitritts begründet, und die Geduld der Bevölkerung beginnt da und dort zu bröckeln.
Doch auch im Westen gibt es Akzeptanzprobleme. Der Göteborger Gipfel wird durch das Nein der Iren zum Vertrag von Nizza überschattet. Auch wenn dieses kaum als Absage an die Erweiterung interpretiert werden darf, stellt es doch die hierzu nötigen institutionellen Reformen in Frage, und es ist ein Symptom für das verbreitete Unbehagen gegenüber der EU.
Wer aber seinen Club nicht richtig liebt, will ihn auch nicht vergrössern: Laut der jüngsten «Eurobarometer»-Umfrage sind nur 43 Prozent der EU-Bevölkerung für die Erweiterung, 35 Prozent dagegen, 23 Prozent haben dazu keine Meinung. Ausgerechnet Deutschland und Österreich, die wirtschaftlich am meisten davon profitieren, gehören zu den Staaten mit mehr Erweiterungsgegnern als -befürwortern.
Dass die Aufnahme neuer Staaten den bisherigen Mitgliedern einen - wenn auch geringen - wirtschaftlichen Gewinn und vor allem mehr Stabilität in Europa verspricht, scheint die öffentliche Meinung wenig zu beeinflussen. Und auf die Frage, wer beitreten sollte, erzielen mit Norwegen und der Schweiz stets jene die höchsten Werte, die derzeit gar nicht beitreten wollen.
Solange jedoch das Vorhaben weitgehend den Brüsseler Diplomaten und Beamten mit ihren Taschenrechnern und Aktenordnern überlassen wird, im europäischen Führungspersonal kaum charismatische «Europäer» auszumachen sind und sich Minister und Premiers fast nur zur Verteidigung punktueller nationaler Interessen einmischen, wird sich die Stimmung schwerlich ändern. «Nein, sie tun nichts!», lautet denn auch die barsche Antwort des Repräsentanten eines Kandidaten auf die Frage, ob die Mitgliedstaaten genug für die Erweiterung werben würden. Tatsächlich drohen Aznars Kampagne zur Regionalpolitik oder Schröders Freizügigkeitswarnungen eher die Ängste vor Nebenwirkungen als den Glauben an die positive Gesamtbilanz zu stärken.
Die Erweiterung erscheint so weniger als historische Chance denn als lästige Pflicht, deren Auswirkungen und Kosten es einzudämmen gilt. Aus dieser Sicht mag sich der Weidener Vorstoss des deutschen Kanzlers bei der nächsten Bundestagswahl auszahlen, für Europa aber war er eine vertane Chance.
René Höltschi ist NZZ-Korrespondent in Brüssel.