IM ZUGE von US-Präsident Eisenhowers Politik «Atoms for Peace» wurde 1957 in Wien die Internationale Atomenergieorganisation (IAEO) gegründet. Dieser Politik lag damals die Einsicht zugrunde, dass die völlige Geheimhaltung der atomwissenschaftlichen Erkenntnisse kein erfolgversprechender Weg war, um die Weiterverbreitung von Kernwaffen zu stoppen. Statt dessen sollte eine breite zivile Kooperation in der Nukleartechnik Nichtkernwaffenstaaten dazu animieren, auf die militärische Nutzung des Atoms zu verzichten.
Die IAEO bekam die Aufgabe, einerseits die Kerntechnik zu fördern und andererseits deren Anwendung zu kontrollieren, eine Doppelrolle, die bis heute immer wieder zu Kritik Anlass gab. Die IAEO gehört zu den Uno-Organisationen, ist aber nicht weisungsgebunden, sondern besitzt ihre eigenen Entscheidungsgremien: Generalkonferenz, Gouverneursrat und Sekretariat. Heute sind 117 Staaten Mitglied, und das Jahresbudget beträgt knapp 200 Millionen Dollar.
1970 trat der Nichtverbreitungsvertrag (NVV, Atomwaffensperrvertrag) in Kraft, von 156 Staaten ratifiziert, darunter die fünf Atommächte und auch die Schweiz. Die IAEO ist der Wächter des sogenannten nuklearen Nichtverbreitungsregimes, dessen Kern der NVV ist. Das heisst, sie wacht darüber, dass Nichtkernwaffenstaaten kein Spaltmaterial für militärische Zwecke abzweigen.
Mit dem Golfkrieg von 1991 wurde plötzlich auch die Rolle deutlich, die die IAEO für den Weltfrieden spielen kann, und deutlich wurde am Beispiel Irak auch ihr Versagen. Der Irak gehört als Nichtkernwaffenstaat dem NVV an; alle seine kerntechnischen Aktivitäten müssen daher von der IAEO überwacht werden. Deren Inspektoren besuchten das Land zweimal im Jahr, um sich zu vergewissern, dass vom gemeldeten Spaltmaterial nichts abgezweigt worden war. Dennoch stellte sich nach dem Golfkrieg heraus, dass Saddam Hussein ohne Wissen der IAEO mehr als 10 Milliarden Dollar in sein umfangreiches Atomwaffenprogramm investiert und zwanzigtausend Menschen darin beschäftigt hatte. Wie war das möglich?
Die IAEO sah sich mehreren Vorwürfen ausgesetzt: Obwohl der IAEO bekannt war, dass der Irak genug hochangereichertes Uran zur Fertigung von zwei Bomben importiert hatte (mehr als 40 kg), fanden Inspektionen nur alle sechs Monate, nicht aber jeden Monat statt. Dem entgegnete die IAEO, üblicherweise richte sich die Inspektionsfrequenz nach der Menge des Materials in den einzelnen sogenannten Materialbilanzgebieten. Das Material habe sich an verschiedenen Standorten befunden und sei daher nicht einem einzigen Gebiet zuzurechnen gewesen. Nur wenn sich in einem einzelnen Gebiet mehr als die kritische Menge für eine Kernwaffe finde, werde häufiger inspiziert. Im übrigen sei das hochangereicherte Uran aus eigenen Beständen nicht im Atomwaffenprogramm verwendet worden.
Der nächste Vorwurf: Der Irak hatte mit Kleinstmengen von Plutonium experimentiert, die ganz legal aus den Kontrollen sogenannt ausgebucht (Material verschwindet aus der Bilanz) worden waren; diese Ausbuchung war von untergeordneten Stellen der IAEO genehmigt, aber nicht an die vorgesetzten Stellen gemeldet worden. Die Leitungsorgane hatten somit keine Kenntnis davon, dass der Irak in der Lage war, mit Plutonium zu experimentieren. Dazu erklärte die IAEO, die Ausbuchung sei nach Regeln erfolgt, die zwischen den NVV-Mitgliedsländern und der IAEO vereinbart worden waren. Eine Meldung von Kleinstmengen an die Leitung hätten die NVV-Mitgliedsstaaten nie für nötig befunden.
Ferner: Die irakischen Ingenieure hatten - ohne Meldung an die IAEO - in einer Laboranlage Brennstoff gefertigt und ihn im Forschungsreaktor bestrahlt. Anschliessend war mit dem so entstandenen Plutonium weiter experimentiert worden. Obwohl Brennstofflabor und Reaktor kontrolliert wurden, bemerkten die Inspektoren den Vorgang nicht. Hierzu erklärte die IAEO, die Abzweigung von Material aus kontrollierten Anlagen sei zu gering gewesen und habe über zu kurze Zeiträume stattgefunden, als dass sie hätte erfasst werden können. Wären über längere Zeit grössere Mengen verschwunden, wäre dies bemerkt worden.
Und der letzte Vorwurf: Von den umfangreichen Anlagen für das Kernwaffenprogramm befanden sich einige in unmittelbarer Nachbarschaft kontrollierter Standorte. Dennoch hatte die IAEO nicht den Hauch einer Ahnung von den weitverzweigten Atomwaffenaktivitäten. Dem hielt sie entgegen, die Entdeckung von nichtangemeldeten Anlagen sei auf Grund des Instrumentariums und der Rechte, die die Mitglieder ihr übertragen hätten, nicht möglich gewesen. Das könne man ihr also nicht vorwerfen.
Im übrigen, so die IAEO, zeige der Erfolg bei der Aufdeckung des irakischen Atomwaffenprogramms in Zusammenarbeit mit der Sonderkommission des Sicherheitsrats nach dem Golfkrieg, als der Irak dann im Prinzip alles offenlegen musste, dass die Organisation neue Aufgaben bewältigen könne, wenn man sie nur mit der nötigen Autorität ausstatte. Auch sei ein verlässliches Dauerkontrollprogramm für den Irak ausgearbeitet worden. Innovative Ideen wie die ständige Entnahme von Wasserproben, um sie auf radioaktive Spuren zu untersuchen, seien dort verwirklicht worden.
Wer ist nun im Recht - die Kritiker oder die IAEO? Um diese Frage zu beantworten, muss man zunächst einen Blick auf die Entstehungsgeschichte der sogenannten Verifikationsmassnahmen (Safeguards) der IAEO werfen, mit denen die Angaben der einzelnen Länder überprüft werden. Dem Statut der IAEO lag, wie gesagt, die Erkenntnis zugrunde, dass die Mitgliedstaaten ihre kerntechnischen Anlagen und Materialien wohl nur dann internationalen Kontrollen unterwerfen würden, wenn die kerntechnisch fortgeschrittenen Staaten eine breite Kooperation in der zivilen Kernforschung anböten. Folgerichtig vereint das Organisationsstatut Kooperation und Kontrolle. Dennoch dauerte es eine gute Weile, bis die IAEO in breitem Umfang Verifikation betreiben konnte. Zunächst musste der Widerstand der Sowjetunion gegen Inspektionen an Ort und Stelle überwunden werden; Moskau war aus grundsätzlichen Erwägungen dagegen, obwohl die UdSSR als Kernwaffenstaat davon gar nicht selber betroffen war. Die sowjetische Position wurde von ehrgeizigen Drittweltländern wie Indien unterstützt. Moskau vollzog aber einen Positionswechsel 1963/64, nachdem China sein Kernwaffenprogramm entwickelt hatte, was nur möglich gewesen war, indem es Hilfe der Sowjetunion missbrauchte.
Die IAEO arbeitete zunächst ein Kontrollsystem aus, das auf kerntechnische Materialien und Anlagen angewandt wurde, für die solche Massnahmen zwischen Exporteuren und Importeuren vereinbart worden waren. Nichtkernwaffenstaaten waren aber berechtigt, kontrollfrei Kerntechnik zu betreiben, wenn sie entsprechende Anlagen ohne fremde Hilfe gebaut hatten oder der Exporteur auf derartige Kontrollen verzichtete. Dieses System gilt noch heute für Länder wie Pakistan, Indien oder Israel, die nicht zum NVV gehören und die auch selbstgebaute Anlagen betreiben.
Anders ist dies heute für die NVV-Mitgliedsländer. Der Vertrag verpflichtet die Nichtkernwaffenstaaten dazu, alles Spaltmaterial auf ihrem Territorium den Inspektionen der IAEO zu unterstellen; Vertragsparteien, die nukleare Güter, Ausrüstung oder Know-how ausführen, müssen seit 1970 von ihren Kunden die Unterstellung der ausgeführten Güter unter IAEO-Kontrollen verlangen.
Das Inspektionssystem des NVV war das Ergebnis zäher Verhandlungen zwischen Nichtkernwaffenstaaten, Kernwaffenstaaten und der IAEO. Man darf nicht vergessen, dass zur Zeit des Inkrafttretens 1970 nicht Länder wie Indien oder der Irak, sondern fortschrittliche Industriestaaten wie Deutschland und Japan im Visier der Kontrolleure standen. Die industrialisierten Nichtkernwaffenstaaten - auch die Schweiz, Belgien und Italien - taten ihr Bestes, um ihre Industrien vor Wettbewerbsnachteilen zu schützen, die sie von häufigen Inspektionen befürchteten. Infolgedessen plädierten sie erfolgreich für ein möglichst restriktives Inspektionssystem: Nicht Anlagen sollten inspiziert werden, sondern das Spaltmaterial.
Die IAEO erstellt ein Anfangsinventar des in einem Land vorhandenen Spaltmaterials; sie erhält dann Meldungen der Zu- und Abgänge. Daraus ergibt sich für jedes Materialbilanzgebiet eine Sollmenge, zu- und abzüglich statistischer Schwankungen (etwa Plutonium, das in den Rohren einer Wiederaufarbeitungsfabrik hängenbleibt). Das Vorhandensein dieser Mengen und ihre isotopische Zusammensetzung werden von der IAEO in regelmässigen Abständen verifiziert, wobei die strategischen Punkte genau festgelegt sind, an denen die Inspektoren Zutritt haben oder Proben entnehmen können. Soll- und Ist-Mengen werden verglichen. Daraus wird schliesslich abgeleitet, ob illegal abgezweigt wurde oder nicht. Die Inspektoren benutzen auch Siegel und Überwachungskameras, um auszuschliessen, dass bestimmte Anlagen oder Behälter geöffnet werden.
Diese zentrale Rolle der Materialbilanz entbehrt nicht der Ironie: da dort am meisten inspiziert werden muss, wo das meiste Material vorhanden ist, gilt bis heute mehr als 80 Prozent des Inspektionsaufwandes den unproblematischen Industriestaaten der EG, dazu Japan, Kanada, Schweden und der Schweiz, während für eine nötige Aufgabenausweitung die Mittel zu knapp sind und verdächtige Staaten wie Iran oder Libyen nur selten Inspektorenbesuch erhalten.
Der Pferdefuss - selbst in den Augen von IAEO-Mitarbeitern - ist der, dass man sich auf die vom inspizierten Land gemachten Angaben verlassen und auf gemeldete Anlagen beschränken muss. Weil dies den Verhandlungsführern der IAEO von Anfang an nicht geheuer war, schmuggelten sie in das Verifikationsabkommen zwei Paragraphen ein, die - theoretisch - den unbeschränkten Zugang zu allen Standorten in einem Land erlaubten, falls es Grund zur Annahme geben sollte, dass dort illegalerweise Spaltmaterial verborgen werde. In der Folgezeit hatte sich die IAEO-Leitung jedoch mit viel trivialeren Fragen herumzuschlagen - mit der Weigerung von Mitgliedsstaaten, designierte Inspektoren anzuerkennen, mit Verzögerungen bei der Ausstellung von Visa, mit verspäteten und unvollständigen Materialmeldungen und dergleichen. Fernerhin wachten gerade die industrialisierten Nichtkernwaffenstaaten mit grossem Eifer darüber, dass die IAEO ihre Kompetenzen nicht ausweitete. Unter dem Druck der Mitgliedsländer wurde das Inspektorat ängstlich und zurückhaltend. Und wie in jeder Bürokratie, verdrängte Routine die notwendige wache Aufmerksamkeit. Dienst nach Vorschrift wurde die Norm der Inspektionen: nichts sehen, was nicht auf der vorgezeichneten Inspektionsliste steht, die erforderlichen Handgriffe ausführen, die Rubriken in der Instruktion abhaken, nach Wien zurückkehren und den Bericht abliefern.
Diese Entwicklung auf die Doppelfunktion der IAEO zurückzuführen, ist jedoch unsinnig. Der Förderungshaushalt der Organisation beträgt 1993 42 Millionen Dollar. Das ist ein Bruchteil der Baukosten für ein Kernkraftwerk. Von diesen 42 Millionen Dollar werden nur 14 Prozent, also knapp 6 Millionen Dollar, für die Unterstützung von Kernenergieprojekten aufgewendet, das meiste davon für die Sicherheit von Anlagen. Der Rest geht in die Grundlagenforschung (19 Prozent), die nukleare Agrotechnik (18 Prozent), die Nuklearmedizin (13 Prozent) und andere nichtenergetische Techniken, die für Kernwaffenprogramme nicht oder nur indirekt von Nutzen sind. Durch diese sehr unterschiedlichen Förderungsmassnahmen sind die Interessen der IAEO auch nicht unmittelbar mit bestimmten Unternehmen verknüpft, wie das bei nationalen Atomenergiekommissionen oder -ministerien gelegentlich der Fall ist.
Dennoch ist die Doppelfunktion der IAEO Kernkraftgegnern ein Dorn im Auge. Sie ist aber nach wie vor notwendig, um die Masse der Drittweltstaaten bei der Stange zu halten. Bricht man die IAEO in die zwei Teile Kontrolle und Förderung, wie das vor allem Kritiker in den USA zuweilen fordern, so werden Safeguards fast unweigerlich zur Sache des Nordens gegen den Süden - einen solchen Riss würde das Nichtverbreitungsregime wohl kaum überstehen. Die Mitglieder der IAEO sind daher einen anderen Weg gegangen: den der Verbesserung des bestehenden Verifikationsregimes.
So sollen die Lieferländer auf freiwilliger Basis den Transfer von Spaltmaterial, Kerntechnologie und bestimmten Mehrzwecktechnologien an die IAEO melden. Die Organisation gewinnt so besser und früher Einblick in die Aktivitäten in einem Empfängerland; die Leitungsorgane erfahren sofort von der Ausbuchung von Kleinstmengen - ein weiterer Frühwarnindikator; der Bau neuer kerntechnischer Anlagen muss bereits im Planungsstadium gemeldet werden (und nicht erst, wie bisher, drei Monate vor Einbringen des Spaltstoffs); die IAEO erhält das Recht zu Inspektionen in der Bauphase; die Mitgliedsländer leiten freiwillig geheimdienstliche Erkenntnisse weiter, die auf illegale Handlungen in Mitgliedstaaten schliessen lassen, was wiederum eine unabdingbare Voraussetzung ist für den wichtigsten Schritt: die Reaktivierung der beiden vergessenen Paragraphen, die der IAEO bei begründetem Verdacht unbegrenzten Zutritt zum gesamten Territorium eines Nichtkernwaffenstaates garantieren. Nach langen Debatten sprach der Gouverneursrat - das oberste Entscheidungsgremium, in dem 35 Staaten repräsentiert sind - dem Sekretariat im Februar 1992 ausdrücklich dieses Recht auf Sonderinspektionen zu. Damit haben die Inspektoren nun Instrumente in der Hand, auch gegen heimliches, nichtangemeldetes Tun zu ermitteln. Zugleich bemüht sich die IAEO, ihre Mittel effizienter einzusetzen. Dem dient ein neues Abkommen mit der Euratom, dem Atominspektorat der EG, das Doppelarbeit beseitigen und den Aufwand senken soll.
Die Erfahrungen mit dem brisanten Fall Nordkorea scheinen darauf hinzudeuten, dass die neuen Instrumente greifen. Nordkorea, ein NVV-Mitglied seit 1986, hatte den Abschluss eines Safeguards-Abkommens mit der IAEO unter diversen Vorwänden bis Januar 1992 hinausgezögert und erstmals im April desselben Jahres eine Inventarliste übermittelt. Auf dieser Grundlage stellten die Inspektoren bei ihren sechs Besuchen Ungereimtheiten hinsichtlich des gemeldeten Plutoniums fest. Angeblich stammten diese wenigen Gramm aus einem Laborversuch von 1990. Die Isotopenzusammensetzung des Materials ergab jedoch den Verdacht, dass Nordkorea nicht, wie behauptet, einmal, sondern mehrmals Plutonium wiederaufgearbeitet hatte. Die USA stellten dann Satellitenaufnahmen zur Verfügung, die zwei von Nordkorea nicht gemeldete Standorte mit einiger Sicherheit als (meldepflichtige) Lagerstätten von Wiederaufarbeitungsabfall auswiesen. Daraufhin bestand die IAEO erstmals auf einer Sonderinspektion. Als Nordkorea diese Forderung zurückwies, beschloss der IAEO-Gouverneursrat, den Uno-Sicherheitsrat zu unterrichten. Lenkt Nordkorea nicht ein, kann der Sicherheitsrat Sanktionen verhängen.
Damit stossen wir auf eine weitere Grenze der Tätigkeit der IAEO: Was geschieht, wenn ein Staat bei Unrechtmässigkeiten ertappt wird? Die IAEO hat keine Polizeigewalt. Sie kann den Feueralarm auslösen, ist aber selbst keine Feuerwehr. Sie kann die Abzweigung von Spaltmaterial für illegale Zwecke nur feststellen, aber weder verhindern noch ahnden. Diese Kompetenz liegt allein beim Sicherheitsrat und den Uno-Mitgliedstaaten. Der Sicherheitsrat hat auf seinem bisher einzigen Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs im Januar 1992 erklärt, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, namentlich entsprechende Vertragsbrüche, seien eine Gefährdung von Frieden und internationaler Sicherheit. Dem Sicherheitsrat steht die Möglichkeit offen, darauf mit Sanktionen, von der Einschränkung des Wirtschaftsverkehrs bis hin zu militärischen Massnahmen, zu reagieren. Aber das untersteht eben nicht mehr der Kompetenz der IAEO.
Wie wird die Zukunft der IAEO aussehen? In den USA läuft - angeheizt von einer eher ungewöhnlichen Koalition von Kernkraftgegnern und Pentagonvertretern - eine Debatte darüber, ob man die Verifikationsaufgaben nicht dem Sicherheitsrat oder sogar ganz amerikanischer Regie übertragen solle. Den Sicherheitsrat mit technischen Einzelheiten zu belasten (der IAEO sind über 800 Anlagen unterstellt) wäre jedoch ebenso unsinnig wie die Politisierung des alltäglichen Verifikationsgeschäfts. Im Zweifelsfall fallen Entscheidungen im Sicherheitsrat auch nicht leichter als im Gouverneursrat der IAEO. Dort war es immerhin möglich, Nordkorea mit einem Mehrheitsentscheid zu verurteilen - im Sicherheitsrat hat China das Vetorecht.
Die Arbeit der IAEO wird sogar noch wichtiger, da demnächst alle Anlagen in Argentinien, Brasilien und Südafrika unter ihrer Kontrolle stehen werden, sobald entsprechende Abkommen unterzeichnet sind. Eine Ausdehnung der Verifikation auf die GUS, soweit deren Staaten (noch) nicht Mitglied sind, ist ebenfalls zu erhoffen. Und schliesslich stellt sich die Frage, wie kontrolliert werden kann, ob die Kernwaffenstaaten tatsächlich keinen Spaltstoff für militärische Zwecke mehr herstellen, und ob Plutonium und Uran aus demontierten Sprengköpfen internationaler Kontrolle unterstellt werden sollten.
Für diese Aufgaben braucht die IAEO vor allem Geld. Nach sieben Jahren Nullwachstum haben ihr die Mitglieder in diesem Jahr erstmals wieder eine bescheidene (inflationsbereinigte) Aufstockung des Budgets um 0,8 Prozent gewährt. Tatsächlich ist schwer vorstellbar, wie ein funktionierendes Nichtverbreitungsregime ohne die IAEO auskommen sollte. Jede internationale Organisation ist nur so gut, wie ihre Mitgliedsstaaten es zulassen. Will man eine effiziente und aufmerksame Verifikationsagentur für das Nichtverbreitungsregime, müssen die Regierungen die notwendigen Rechte zusichern und die entsprechenden Finanzen zur Verfügung stellen, um diese Rechte durchzusetzen.
Dr. Harald Müller ist Projektleiter für Nonproliferationsfragen an der Hessischen Stiftung für Friedens- und Konfliktforschung (HSFK) in Frankfurt a. M. Mit Bernd W. Kubbig ist er Autor der 1993 erschienenen Untersuchung «Nuklearexport und Aufrüstung» (Fischer).