Als sich die EG-Staats- und -Regierungschefs 1985 an ihrem Mailänder Gipfeltreffen für das Aktionsprogramm «Europa gegen den Krebs» aussprachen, waren sie von hehren Absichten getragen: Eine der häufigsten Todesursachen in der Gemeinschaft, der Krebs, dem laut EG-Statistiken jährlich etwa 440 000 Menschen zum Opfer fallen, so wurde erklärt, müsse nun endlich EG-weit bekämpft werden. Die Staats- und Regierungschefs übergaben die Sache an die Kommission, die nach langem Tauziehen heute für ein totales Tabakwerbeverbot eintritt.
Zuvor schon hatte es in den einzelnen Mitgliedländern im Kampf gegen den Krebs Vorstösse in diese Richtung gegeben. In Island, Finnland und Norwegen war in den siebziger Jahren ein generelles Tabakwerbeverbot in Kraft getreten. In Italien ist seit 1962 die direkte, in Portugal jegliche Tabakwerbung untersagt. Auch in Irland, Luxemburg, Belgien und Griechenland gelten Einschränkungen, von denen bloss die Werbung in Tabakläden ausgenommen ist. In den meisten EG-Ländern existierte schon Anfang der achtziger Jahre ein Tabakwerbeverbot in Radio und Fernsehen bzw. gab es entsprechende freiwillige Abmachungen.
Im Oktober 1989 verabschiedete der EG-Ministerrat eine sogenannte Fernsehrichtlinie zur Tabakwerbung, die zwei Jahre später dann auch in Kraft gesetzt wurde. Sie untersagte sowohl die direkte als auch die indirekte Tabakwerbung im Fernsehen. Angesichts der verschiedenen nationalen Vorschriften rannte sie aber zum Teil offene Türen ein.
Entstanden war die Richtlinie auf dem typischen Gesetzgebungsweg der EG: Richtlinienvorschlag der Kommission; Beurteilung durch das Europaparlament und den EG-Ministerrat in einer ersten Lesung; zweite Lesung, in der das Europäische Parlament mit der absoluten Mehrheit einen Kommissionsvorschlag abändern oder ablehnen kann, worauf die Kommission wiederum Stellung nimmt und dem Ministerrat Anträge unterbreitet. Je nach Prozedur und Sachgebiet genügt im Ministerrat entweder eine qualifizierte Mehrheit (das sind 54 von 76 Stimmen) zur Beschlussfassung, oder dann ist Einstimmigkeit erforderlich.
Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten war vorgeschrieben, als die Gesundheitsminister im November 1989 eine Etikettierungsvorschrift für Zigaretten verabschiedeten. Gegen die Warnhinweise (wie: «Rauchen verursacht Krebs»), die Anfang 1992 Vorschrift geworden sind, opponierte die Tabakindustrie relativ verhalten - die Richtigkeit der Aussage ist medizinisch erwiesen. Gleichzeitig mehrten sich aber die Anzeichen für weitere Auflagen aus Brüssel: Eine Richtlinie über den maximalen Teergehalt von Zigaretten (Kondensatrichtlinie), die als Obergrenze 15 mg bis Ende 1992 und 12 mg bis Ende 1997 vorschreibt, wurde am 17. Mai 1990 einstimmig verabschiedet. Doch wurden auch die Etikettierungsvorschriften und die Begrenzung des Teergehalts von der Tabakindustrie noch nicht als wesentlicher Eingriff empfunden.
Hinter den Kulissen begann indessen ein weitaus wichtigerer Kampf, nämlich der um die zulässigen Werbebotschaften. Am 7. April 1989 hatte die Kommission einen ersten Richtlinienvorschlag publiziert, der massive Einschränkungen in Aussicht stellte. Laut diesem Vorschlag sollte die Tabakwerbung auch aus Jugendzeitschriften verschwinden; ausserdem war vorgesehen, in anderen Publikationen und auf Plakaten Warnhinweise verbindlich vorzuschreiben. Grundsätzlich sollte nur noch mit dem Tabakerzeugnis selbst geworben werden dürfen.
Das war der Tabakindustrie und den Kreativen aus der Werbebranche zuviel: Denn wie kann die grosse weite Welt auf einem Zigarettenpäckchen abgebildet werden? Und wieso sollten Camel-Schuhe, Lagerfeuerromantik und Jet-set-Atmosphäre aus den Köpfen der Raucher verscheucht werden? Im Vorfeld der ersten Lesung im Europäischen Parlament warnten die Interessengruppen vor einem gefährlichen Präzedenzfall. Tenor: Europas Gesetzgeber machen sich daran, auch Alkoholgetränke, ja generell unliebsame Produkte mit einem umfassenden Werbeverbot zu belegen. Das Grundrecht der freien Meinungsäusserung und die Pressefreiheit schienen in ihren Augen bedroht. Und die Lobbyisten machten mobil - jedoch vergeblich: Das Europäische Parlament stimmte der Vorlage am 14. März 1990 zu. Die erste Hürde im Gesetzgebungsprozess, auch wenn es sich nur um die (unverbindliche) Konsultation des Parlaments handelte, war damit überwunden.
Am selben Tag folgten die Abgeordneten des Europaparlaments zudem einem Antrag des Umwelt- und Gesundheitsausschusses, der noch um einiges weiter ging und ein totales Werbeverbot für Tabakwaren vorsah. Der - nicht verpflichtende - Vorschlag lehnte sich an ein entsprechendes Verbot an, das mittlerweile auch in Frankreich beschlossen worden war, und war deutlich schärfer formuliert als der Kommissionstext. Der in der Folge von der Kommission angepasste Text, der aber immer noch kein totales Werbeverbot vorsah, gelangte am 17. Mai 1990 in den Ministerrat zu einer sogenannten Orientierungsdebatte. Darin vertraten die zwölf Gesundheitsminister die Positionen der Mitgliedstaaten.
Nach der Aussprache konnte die Tabakindustrie vorerst aufatmen, denn nun geriet, wie häufig bei diesen Verfahren, der Wagen ins Stocken: Die Mitgliedstaaten waren sich uneins, wie denn nun der Konsument in Zukunft wirklich besser geschützt werden könnte. Wohl sollte die Tabakwerbung zum Schutz der Jugendlichen eingeschränkt werden, aber wie rigoros? Die Vorschläge reichten von freiwilligen Vereinbarungen der Hersteller wie in Japan und Dänemark bis zu einem völligen Verbot, wie es auch das Europäische Parlament vorgeschlagen hatte. Das Meinungsspektrum war so breit, dass sich nicht einmal eine qualifizierte Mehrheit abzeichnete. Als sie am 3. Dezember 1990 zu einer weiteren Sitzung zusammentrafen, konnten sich die Gesundheitsminister nicht auf den Kommissionstext einigen.
Derweil verstärkte sich der Druck der Öffentlichkeit: Meinungsumfragen zeigen, dass sich mit 74 Prozent eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung in der EG für ein umfassendes Tabakwerbeverbot aussprach. Selbst unter Rauchern plädierten laut Umfragen 64 Prozent für ein rigoroses Verbot. Kam da nicht eine Entwicklung in Gang, die verbotsfreundlichen Politikern und Konsumentenschutzorganisationen zunehmend den Rücken stärkte? Ende 1990 musste die EG-Kommission dann realisieren, dass sie mit ihren Vorschlägen zur Beschränkung der Tabakwerbung im Ministerrat keinen Erfolg hatte: Den einen Ministern waren sie zu wenig griffig, den anderen zu zaghaft.
In dieser Situation stellte die Kommission am 15. Mai 1991 einen neuen Plan vor: nun ein umfassendes Verbot der Tabakwerbung. Ab 1993 sollte, wie in einzelnen Mitgliedstaaten und wie seinerzeit vom Europäischen Parlament angeregt, Werbung nur noch in Tabakläden zugelassen sein. Jede weitere Werbung, etwa in Kinos, Zeitungen, an Sportveranstaltungen, auf Plakaten und T-Shirts oder das Verteilen von Gratiszigaretten, sollte EG-weit verboten werden - das «Worst-case-Szenario» der Tabakindustrie, das die Marketingstrategen zu einem völligen Umdenken gezwungen hätte.
Jetzt richteten sich die Hoffnungen der Tabakhersteller wiederum auf die Mitgliedstaaten und auf verfahrensrechtliche Schlupflöcher. Rein rechnerisch gesehen konnten schon Bonn, London und Den Haag oder Kopenhagen einen Beschluss verhindern, weil sie mit 25 bzw. 23 Stimmen im Ministerrat eine (knappe) Sperrminorität besitzen. Zudem war die Frage umstritten, ob die Rechtsgrundlage für die Kommissionsvorlage, nämlich EWG-Artikel 100 a, überhaupt gegeben war: Der Artikel sieht die Angleichung der Rechtsvorschriften für das Funktionieren des Binnenmarktes vor und verlangt, dass Beschlüsse des Ministerrats mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden.
Dennoch standen die Chancen der Tabakhersteller nicht besonders gut: Die konservative Regierung in London sass zu dieser Zeit keineswegs fest im Sattel, und von einer Labour-Regierung war ein Wechsel ins Lager der Verbotsbefürworter zu befürchten; Bonn, Den Haag und Kopenhagen brächten gemeinsam nur 18 Stimmen zusammen. Zudem hatte sich der juristische Dienst der EG-Kommission am 3. Mai 1991 für die von Kommissarin Vasso Papandreou gewählte Rechtsgrundlage ausgesprochen, die einen Mehrheitsbeschluss ermöglichte. Spätestens nach den Unterhauswahlen in Grossbritannien also konnte die Stunde der Wahrheit in Sachen Tabakwerbeverbot schlagen.
Die Entscheidung eines kanadischen Gerichts Ende Juli 1991, wonach das Tabakwerbeverbot in Kanada von 1988 aufzuheben sei, weil es das Recht auf Meinungsäusserung der Tabakunternehmen beschneide, wirkte immerhin als Hoffnungsschimmer. Wieso also nicht auch in Europa rechtliche Schritte gegen die Verbote aus Brüssel ins Auge fassen? Mut machte in erster Linie das Argument des kanadischen Gerichts, wonach ein Zusammenhang zwischen Tabakwerbung und Tabakkonsum nicht bewiesen werden könne. Die Situation war verworrener denn je: Ausgerechnet die Kettenraucherin in der Kommission, Frau Papandreou, schlug ein Werbeverbot vor. In ihrer Argumentation griff sie auf EWG-Artikel 100 a, den Binnenmarktartikel, zurück; aber der Fachmann für den Binnenmarkt in der Kommission, ihr Kollege Martin Bangemann, erachtete ein Werbeverbot im Zusammenhang mit den Vorschriften des Binnenmarktes für übertrieben. Bangemann räumte zwar ein, dass unterschiedliche Werbevorschriften in der Gemeinschaft den Binnenmarkt beeinträchtigen könnten, weil ein Land mit strengen Vorschriften den Import von ausländischen Zeitschriften mit Tabakwerbung verbieten könnte, meinte dann aber, dass die Befürchtung eigentlich unbegründet sei, zumal in der Vergangenheit solche Fälle nie bekanntgeworden seien, selbst in Italien nicht, wo schon seit 1962 ein Tabakwerbeverbot gilt.
Der Vorwurf, dass die zuständige Kommissarin ein gesundheitspolitisches Anliegen mit Argumenten, die den Binnenmarkt betreffen, durchsetzen wollte, war nicht so leicht zu widerlegen. Auffallend war auch, dass sämtliche EG-Staaten mit Tabakmonopol, nämlich Frankreich, Italien, Spanien und Portugal, für das Werbeverbot eintraten. Diese Staaten konkurrenzieren die grossen Tabakkonzerne über den tiefen Preis - und dem niedrigeren Preis haben die Hersteller weltbekannter (teurerer) Marken eben nur ihr Image entgegenzusetzen. Und Image wird mit Werbung aufgebaut und erhalten. Der Verdacht, dass diese Mitgliedstaaten unter dem Vorwand des Gesundheitsschutzes lediglich die Konkurrenz auf dem Tabakmarkt zurückbinden wollten, war somit nicht ganz von der Hand zu weisen.
Als der EG-Ministerrat am 11. November 1991 das Verbot dann ein erstes Mal auf die Tagesordnung setzte, stellte sich rasch heraus, dass das Tabakwerbeverbot immer noch nicht mehrheitsfähig war. Die Kritik an dem Vorgehen der Kommission, die Argumente gegen ein Verbot begannen zu wirken: Der Verband der Cigarettenindustrie (VdC) in Bonn erhob den Vorwurf, dass mit Gesundheitsargumenten der freie Wettbewerb beeinträchtigt werde; der Verband der Zigarettenhersteller der Europäischen Gemeinschaft (CECCM) befürchtete einen Präzedenzfall für andere Produktkategorien. Führende europäische Verleger, die sich zum European Publishers Council (EPC) zusammengeschlossen hatten, warnten vor einem Zeitungssterben, wenn Werbeeinnahmen ausfielen. Der Europäische Zeitungsverlegerverband (CAE) sah sogar die Pressevielfalt und den freien Informationsfluss bedroht.
An Argumenten, Hochglanzbroschüren und Druck aus der Tabaklobby fehlte es den Europaparlamentariern also nicht, als sie sich auf die Parlamentssitzung vom 16. Januar 1992 vorbereiteten, an der das Tabakwerbeverbot zum erstenmal in Strassburg traktandiert war. In der leidenschaftlichen Debatte standen sich Sozialisten und Sozialdemokraten, die sich - von ein paar SPD-Abgeordneten abgesehen - für ein Verbot aussprachen, und Christdemokraten unversöhnlich gegenüber. Ein Beschluss kam nicht zustande, das war ein erster Erfolg der Verbotsgegner. Der zweite Erfolg bestand darin, dass sich eine Mehrheit der Abgeordneten für eine Konsultation des Rechtsausschusses des Parlaments aussprach. Es sollte endlich abgeklärt werden, ob die EG-Kommission berechtigt war, den Binnenmarktartikel 100 a des EWG-Vertrags zur Durchsetzung der Richtlinie heranzuziehen, oder ob hier nicht vielmehr davon ausgegangen werden müsse, dass die Kommission ein Gesundheitsanliegen, nämlich den Kampf gegen den Krebs, verfolgt. Im zweiten Fall käme nämlich der EWG-Artikel 235 zur Anwendung, der Einstimmigkeit im Ministerrat erfordert.
Der Zeitgewinn der Verbotsgegner war bescheiden, denn noch vor der Februarsitzung hiess der Rechtsausschuss des Parlaments die von der Kommission gewählte Rechtsgrundlage gut. Endlich konnte abgestimmt werden. Das Parlament folgte dem Kommissionsvorschlag mit ein paar Abänderungsvorschlägen knapp und bekräftigte damit seinen schon zwei Jahre zuvor geäusserten Willen, in der EG Tabakwerbung ausserhalb von Tabakverkaufsstellen zu verbieten.
Soweit der Stand der Dinge. Nun liegt der Ball wieder beim Ministerrat. Dieser wird sich im November mit qualifizierter Mehrheit um einen gemeinsamen Standpunkt bemühen. Sollte er gefunden werden, muss sich das Europaparlament innerhalb von drei Monaten dazu äussern. Die Kommission wird die Änderungswünsche der Parlamentarier berücksichtigen oder auch nicht und den gegebenenfalls modifizierten Richtlinienvorschlag den Gesundheitsministern zur zweiten Lesung vorlegen. Stimmt dann unter den Zwölf immer noch eine qualifizierte Mehrheit dem Vorschlag zu, wird das Tabakwerbeverbot - nach Ablauf der Übergangsfristen - in Kraft treten. So werden zwischen diesem Datum und den ersten Anstössen zur Krebsbekämpfung der EG-Staats- und -Regierungschefs Mitte der achtziger Jahre mindestens zehn Jahre verstrichen sein.
Manfred Rist ist EG-Korrespondent der NZZ in Brüssel.