«Ich bin damals in gefasster Stimmung hingeflogen und gut gelaunt zurückgekehrt.» Der dies sagt, heisst Jean-Claude Juncker, Regierungschef und Finanzminister des Grossherzogtums Luxemburg. Der selbstbewusst und gelassen wirkende Politiker spielt auf den vor gut einem Jahr im portugiesischen Feira gefassten Grundsatzbeschluss der EU-Chefs an, ab 2003 die fiskalischen Fangnetze möglichst weit auszuwerfen. Den EU-Bürgern soll die Steuerhinterziehung erschwert werden - jedenfalls mit Blick auf Zinserträge, die sie jenseits ihrer nationalen Grenzen erzielen. Zu geschehen habe dies nach einer siebenjährigen Übergangsfrist durch grenzüberschreitenden Informationsaustausch zwischen den Finanzämtern, liess man in Feira verlauten.
Das ist dicke Post: Informationsaustausch bedeutet Aufhebung des Bankgeheimnisses, das nicht nur in der Schweiz, sondern auch in Luxemburg hochgehalten wird und das wesentlich zum Aufstieg und Erfolg der Finanzplätze dieser beiden Länder beigetragen hat.
Ist Luxemburg - zusammen mit dem ebenfalls um sein Bankgeheimnis fürchtenden Österreich - am Verhandlungstisch von Feira also eingebrochen, weil es die mit dem Bankgeheimnis kompatible Zinsbesteuerung an der Quelle (für Experten: nach dem Zahlstellenprinzip) bloss für die ersten sieben Jahre nach Inkrafttreten der EU-Richtlinie hat durchsetzen können? Hat sich das Grossherzogtum mithin dem Diktat der Grossen in der Brüsseler Gemeinschaft gebeugt? Bestätigt der Beschluss über die Zinsbesteuerung einmal mehr die vor allem in der Schweiz tief sitzende Überzeugung, die Kleinen hätten in der EU nichts zu sagen und ihre Interessen würden im EU-Machtgerangel rüde missachtet?
Fragen dieser Art werden in der Schweiz umso dringlicher gestellt, als die Eidgenossenschaft, die sich beim europäischen Einigungswerk vornehm zurückhält, vom Zinsbeschluss von Feira ebenfalls betroffen ist. Von ihr - und anderen Drittländern mit einem bedeutenden Finanzplatz - wird nämlich erwartet, dass sie in Sachen Zinsbesteuerung mit der EU kooperiert. Der Bundesrat hat schon längst Bereitschaft signalisiert, gleichzeitig aber klargestellt, das Bankgeheimnis sei unter keinen Umständen verhandelbar.
Juncker kennt die Schweiz gut, sogar sehr gut, wie sich in unserem langen Gespräch auf der gemeinsamen Fahrt von Brüssel nach Luxemburg zeigt. Im Fonds seines Dienstautos, eines BMW der Luxusklasse, der von einem Gendarmen in Zivil pilotiert wird, zieht der Regierungschef genüsslich an einem Glimmstengel, und noch genüsslicher bekundet er «viel Verständnis» für die helvetische Position. Denn exakt das kategorische Nein der Schweiz zum Informationsaustausch, das der ebenso eloquente wie polyglotte Juncker bei den Verhandlungen antizipiert hatte, dürfte ihm helfen, das Bankgeheimnis im Grossherzogtum eben doch nicht auf dem Altar des Konsenses von Feira opfern zu müssen.
Mit anderen Worten: Die temporäre Zinsbesteuerung an der Quelle könnte sich, so sie denn wirklich 2003 in Kraft treten wird, zum Dauerprovisorium entwickeln. Juncker hatte am EU-Gipfel, den diplomatischen Gepflogenheiten entsprechend, semantisch subtil, sachlich aber unmissverständlich zu Protokoll gegeben, dann und nur dann zum Informationsaustausch Hand zu bieten, wenn alle wichtigen Drittländer, besonders die Schweiz, dies auch täten.
Luxemburg, das zu den Gründungsmitgliedern der einstigen Sechsergemeinschaft gehört, hat in Feira zweifellos eine beeindruckende Kostprobe seines geschickten Umgangs mit den scheinbar übermächtigen EU-Partnern gegeben. Im Wissen darum, dass in einer Gemeinschaft nicht nur genommen werden kann, sondern auch gegeben werden muss, hat sich die Regierung von Anfang an verständnisvoll gezeigt gegenüber den Wünschen und Forderungen der Hochsteuerländer, allen voran Deutschlands, Frankreichs und Italiens. Diese beklagen, dass die vor geraumer Zeit erfolgte Liberalisierung des Kapitalverkehrs im EU-Raum die Steuerhinterziehung begünstige, dass ihnen folglich Steuereinnahmen in Milliardenhöhe entgingen.
Deshalb stellte sich Luxemburg von Anfang an nicht prinzipiell gegen eine EU-weite Quellensteuer für Zinserträge natürlicher Personen. Man tat dies in der wohl richtigen Annahme, dass sich erstens auch der auf dem Gebiet der Quellenbesteuerung von Kapitalerträgen bereits erfahrene Finanzplatz Schweiz in ein solches Regime werde einbinden lassen (müssen) und dass zweitens die konkrete Ausgestaltung einer solchen Abgabe «finanzplatzschonend» ausfallen werde, konkret: dass die Löcher dieses Emmentalerkäses genügend gross gestanzt werden, um einen Kapitalabfluss aus Luxemburg beziehungsweise aus der EU zu vermeiden. Doch die Briten wollen anderes; sie haben mit fiskalischer Harmonisierung nichts am Hut. Ihnen geht es um das Knacken des Bankgeheimnisses auf den wichtigsten Konkurrenzplätzen zur Londoner City, und sie wähnen sich auf Grund des Kompromisses von Feira, der in ihrer Optik den automatischen Übergang zum Informationsaustausch garantiert, siegessicher.
Zu Recht?
Auf den ersten Blick scheint Luxemburg seine grundsätzliche Opposition gegen den Informationsaustausch tatsächlich aufgegeben zu haben. Spitzbübisch meint Juncker freilich: «Meine Amtskollegen haben mir in Feira glaubhaft versichert, dass das Bankgeheimnis in wenigen Jahren nicht mehr existieren werde - weltweit. Wenn dem so sein wird, werde ich gewiss nicht als letzter Mohikaner tapfer das Bankgeheimnis verteidigen. Aber wird dem wirklich so sein? Ich wünsche den EU-Unterhändlern bei ihren Gesprächen mit der Schweiz viel Glück.» Undiplomatisch direkt präzisiert er dann: «Es gibt keinen automatischen Übergang zum Informationsaustausch.»
Diese Haltung ist verständlich. Luxemburg - im 19. Jahrhundert noch eine der ärmsten Regionen Europas - prosperiert, ist wohlhabend. Gemessen am Bruttoinlandprodukt pro Kopf, führt es gar die Weltrangliste an. Der Winzling unter den EU-Ländern mit einer Ausdehnung von bestenfalls 50 mal 80 Kilometern und einer Einwohnerzahl von rund 430 000, von denen bald nur noch die Hälfte echte Luxemburger sind, verdankt seinen heutigen Wohlstand in erster Linie seinem Finanzplatz. Laut Lucien Thiel, dem Geschäftsführer der luxemburgischen Bankiervereinigung (ABBL), hat dieser kleine, aber feine Flecken auf Europas Landkarte mittlerweile den 7. Rang unter den Finanzzentren der Welt erklommen.
Etwa 200 Banken, von denen bloss zwei Institute luxemburgischer Provenienz sind, tummeln sich im Grossherzogtum. Sie beschäftigen 20 000 Personen, davon 60 Prozent Ausländer. Auf den Bankensektor entfallen 11 Prozent der Gesamtbeschäftigung. Gemäss Schätzungen generiert dieser Schlüsselsektor gut und gern 20 Prozent des luxemburgischen Bruttoinlandprodukts. Noch höher liegt sein Anteil am Steueraufkommen des Staates. Wer mag es den Regierungsverantwortlichen verargen, wenn sie ihre Hühner, die goldene Eier legen, nicht schlachten wollen?
Gewiss, dermassen abhängig - im Guten wie im Schlechten - wie einst vom Stahl ist Luxemburg von seinem Finanzplatz heute (noch?) nicht. Aber für die Zukunftssicherung des Landes dürfte er die entscheidende Trumpfkarte darstellen. Wird sie in Zukunft noch stechen?
Es ist nicht auszuschliessen, dass die EU nicht nur das Bankgeheimnis schleifen will, sondern auch mit der Politik der formellen und materiellen Steuerharmonisierung Ernst macht, mithin den noch bestehenden zwischenstaatlichen Fiskalwettbewerb zähmen wird. Bei den wichtigsten indirekten Abgaben, unter anderem der Mehrwertsteuer, ist dies längst Realität; bei den direkten Steuern dürfte es immer wieder zu entsprechenden Vorstössen der Hochsteuerländer kommen. Sie sprechen nur zu gern von «schädlichem» Steuerwettbewerb auf dem europäischen Binnenmarkt. Man schlägt den Sack und meint den Esel. Länder mit einer massvollen Fiskalpolitik sollen «bestraft», in ein Steuerkartell der Finanzminister eingebunden werden. Könnte also in der längeren Frist die EU-Mitgliedschaft dem Grossherzogtum zum Nachteil gereichen?
Um die typische Frage des stets skeptischen Schweizers zu beantworten, kommt Juncker auf die grenzüberschreitende Zinsbesteuerung zurück: «Ich bin angetreten, um eine europaweite, gut strukturierte Zinsertragsbesteuerung zu erreichen, die das Geld nicht aus Luxemburg oder aus Europa vertreibt.» Er würde auf europäischer Ebene niemals einer Lösung zustimmen, die für den Finanzplatz schädlich wäre, sagt er, und von dieser Maxime lasse sich die Regierung ganz generell in der Finanz- und Wirtschaftspolitik leiten.
Im Finanzministerium, nur einen Steinwurf vom Regierungssitz entfernt in der malerischen Oberstadt gelegen, tönt es ähnlich. Laut Generaldirektor Gaston Reinesch hat Luxemburg gar keine andere Wahl, als sich für eine freiheitliche Wirtschaftsordnung und eine liberale und freihändlerische Politik einzusetzen, denn je kleiner und offener ein Land - Luxemburg exportiert rund 70 bis 80 Prozent seiner Produktion -, desto direkter spürbar werde die Sanktionierung einer falschen Politik. So gesehen habe man vielleicht weniger Handlungsspielraum als ein grosser Staat mit einem grossen Binnenmarkt, in qualitativer Hinsicht jedoch möglicherweise die besseren Resultate.
Als Beispiel nennt Reinesch die belgisch-luxemburgische Währungsunion, der das Grossherzogtum bis zum Übergang zur europäischen Einheitswährung Euro angehört hatte. Die Geld- und Währungspolitik bestimmte allein Belgien, und dieses Land habe sich in den krisenhaften siebziger Jahren denn auch erlaubt, seine Defizite im Staatshaushalt über die Notenpresse zu finanzieren. Luxemburg hingegen, das 1974 mit der grossen Stahlkrise ebenfalls in höchste budgetäre Nöte geriet, sei gar nicht erst in Versuchung gekommen, dem schlechten Beispiel Belgiens zu folgen - es hatte, weil ohne eigenes Geld, gar keine Notenpresse.
Der Verzicht auf eine eigene Währung sollte sich noch in einer ganz anderen Beziehung als Glücksfall entpuppen: Eine deutsche Grossbank gründete 1967 in Luxemburg eine Niederlassung, weil dort - im Gegensatz zu Deutschland - Mindestreserven unbekannt waren. Mit diesem Zuzug schlug gewissermassen die Geburtsstunde des Finanzplatzes Luxemburg, der sich in den siebziger Jahren rasch zu einer wichtigen Adresse für Euromarktgeschäfte entwickelte. Doch ebenso rasch drohte Luxemburg auf der Weltfinanzbühne wieder zu verschwinden. Denn im folgenden Dezennium bewirkten die wieder sinkenden Rohstoffpreise eine massive Schrumpfung des über den Eurobondmarkt und damit über Luxemburg abgewickelten Petrodollar-Recyclings.
Es dürfte zu einem guten Teil der klugen und weitsichtigen Politik der damaligen Regierung unter Pierre Werner zu verdanken sein, dass in jener kritischen Zeit die ausländischen Banken ihre Zelte in Luxemburg nicht wieder abbrachen. Denn Werner erlaubte den Instituten die Abschreibung ihrer ungewiss gewordenen Forderungen. Viele erdölproduzierende Länder, die sich in Erwartung ständig steigender Rohstoffpreise in Grossprojekte und entsprechende Schulden gestürzt hatten, waren im Verlauf der achtziger Jahre nicht mehr in der Lage, ihre Zinsen an die Banken zu überweisen und ihre Kredite zurückzuzahlen.
Als der legendäre Werner von seinem Amt zurücktrat, wurde er gefragt, welches Land ihm in seiner Regierungstätigkeit als Vorbild gedient habe. Er hat laut Thiel trocken geantwortet: «Die Schweiz.» Tatsächlich deutet vieles darauf hin, dass dem wirklich so war, vor allem mit Blick auf den Finanzplatz. Jedenfalls schuf Luxemburg ein regulatives Umfeld, das den Banken den Vorstoss in ein neues Tätigkeitsfeld, das Privatkundengeschäft, erleichterte. Dazu gehört die gesetzliche Verankerung des Bankgeheimnisses, das helvetischem Standard entspricht, aber auch die Setzung jenes Rechtsrahmens à la française im Fondsgeschäft, der für Investoren überaus attraktiv ist.
Heute sind in Luxemburg 1500 Fonds etabliert mit einem verwalteten Vermögen von 500 Milliarden Euro. Gewiss ist die Schweiz nach wie vor der Privatkundenplatz par excellence, aber im Fondsgeschäft, also in der Verwaltung eher kleinerer Vermögen, hat das Grossherzogtum die Nase vorne. Schweizer Banken mischen munter mit, wenn auch eher in der oberen Liga des «klassischen» Private Banking.
Zum Beispiel die Credit Suisse (Luxembourg) S. A. an der vornehmen Grand-Rue. «Unsere Kundschaft ist der gehobene Mittelstand», sagt der Managing Director, Hans-Ulrich Hügli. Das ist eher eine Untertreibung, beträgt doch die Mindesteinlage 750 000 Franken. Die Kundschaft ist international (Deutschland, Benelux, Frankreich, Skandinavien und Mittlerer Osten), ebenso die 114-köpfige Belegschaft, die 17 Nationalitäten repräsentiert.
Die 1997 erfolgte Fokussierung auf das Private Banking - zuvor wurden fast alle klassischen Bankgeschäfte gepflegt - scheint sich auszuzahlen. Die Kundengelder der Credit Suisse in Luxemburg kletterten seither von 4,2 Milliarden Franken auf 7 Milliarden im laufenden Jahr - ein stolzer Zuwachs. Im Urteil Hüglis werden allerdings auch in Luxemburg die Bäume nicht in den Himmel wachsen, obschon er für die Zukunft des dortigen Finanzplatzes alles andere als schwarz sieht. Das Private Banking werde heute sehr professionell von fähigen und sprachgewandten Leuten betrieben. Hinzu komme ein Verhalten der Regierung, der Ämter, das sehr viel flexibler sei als in manchen anderen Ländern. Der Praktiker an der Front bestätigt mit diesem Hinweis, was Regierungschef Juncker von sich behauptet: der Wirtschaft im Allgemeinen und dem Finanzplatz im Speziellen ein möglichst gutes Umfeld zu bieten.
Die Fahrt in der Staatskarosse kann nicht mehr lange dauern, wir nähern uns allmählich der luxemburgischen Kapitale. Von der belgisch-luxemburgischen Grenze ist auf der Autobahn nichts zu bemerken. Grenzen? Juncker wird bei diesem Thema philosophisch: «Was wäre Europa, wenn es die Europäische Union nicht gäbe? Heute haben wir Gott sei Dank keine Grenzen mehr. Grenzen sind doch die schlimmste Erfindung, die Politiker je gemacht haben. Grenzen sperren ein und sperren aus und brachten stets nur Unglück.» Der Regierungschef spielt auf die zweimalige Besetzung seines Landes im letzten Jahrhundert durch Deutschland an - Neutralität hin oder her. Es seien diese traumatischen Erfahrungen gewesen, welche die Luxemburger zu «radikalen Europäern» werden liessen.
Tatsächlich gibt es im Grossherzogtum keine EU-feindlichen Parteien oder Bewegungen. Der Grossteil der Bevölkerung fühlt sich in der Europäischen Union allem Anschein nach bestens aufgehoben. Mehr noch: Im Urteil Junckers profitiert sein Land in hohem Masse von der EU. Politisch, weil man sich Gehör verschaffen und gleichberechtigt mit den Grossen mitwirken und mitentscheiden könne; wirtschaftlich, weil für die kleine Volkswirtschaft die ökonomische Integration, der EU-Binnenmarkt, von geradezu existentieller Bedeutung sei. Da schwingen die tiefe Überzeugung und die stille Genugtuung darüber mit, dass Luxemburg den ihm adäquaten Platz in der europäischen Völkerfamilie gefunden habe.
Wo hat denn Luxemburg im Konzert der Grossen seine Interessen durchgesetzt? Um Antworten ist Juncker nicht verlegen. Ein Beispiel betrifft die Finanzpolitik. Luxemburg habe es trotz der schwierigen Umstrukturierung seiner einst blühenden Stahlindustrie geschafft, die öffentlichen Finanzen in Ordnung zu bringen. Seit vielen Jahren würden Einnahmenüberschüsse erzielt, und die Staatsverschuldung liege heute bei 6 Prozent - Quantité négligeable. Im Wissen um die Bedeutung solider Staatsfinanzen für die Zukunftssicherung eines Landes habe er sich besonders vehement für den sogenannten Stabilitätspakt eingesetzt, ein Regelwerk, das die Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion mit der Einheitswährung Euro dauerhaft zur finanzpolitischen Disziplin zwingt.
Juncker will es gewesen sein, der in dieser Sache erfolgreich zwischen Deutschland und Frankreich vermittelte. Die Deutschen wollten zunächst möglichst rigide Regeln, die Franzosen möglichst keine. «Ich habe mich dieser schwierigen Vermittlungstätigkeit am Gipfel von Dublin nicht nur aus Liebe zu Europa gestellt, sondern aus Eigeninteresse Luxemburgs. Kleinere EU-Länder müssen sich eben stets schützen gegen die mögliche Unvernunft der Grossen», sagt er. In diesem Sinne habe er sich 1997, als sein Land die EU präsidierte, auch erfolgreich gegen den «unvernünftigen» Versuch gewehrt, forcierte, flächendeckende Arbeitszeitverkürzungen zum probaten Mittel im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit zu erklären. Ein weiteres Beispiel gefällig? Einige Jahre früher, 1991, will Juncker weitreichende Harmonisierungsgelüste der EU-Kommission in die Schranken gewiesen haben, als diese für alle EU-Länder gleiche Sätze bei der Mehrwertsteuer und den Verbrauchsteuern forderte.
Die Botschaft, die Juncker zu vermitteln versucht, ist deutlich: Die Kleinen stehen den Grossen am EU-Verhandlungstisch nicht ohnmächtig gegenüber, sofern sie über gute Argumente verfügen oder Lösungen anbieten können, die sich bei ihnen zu Hause als beständig und nachhaltig erwiesen haben. Eines jedoch räumt der europaerfahrene Politiker ein: Anders als die Kleinstaaten würden die grossen EU-Länder ihre Eigeninteressen oft ungeniert vertreten, was ihr Auge in der Europapolitik gelegentlich trübe.
Also sind die Berührungsängste des Schweizervolkes unbegründet, sollte die Eidgenossenschaft der Brüsseler Gemeinschaft doch beitreten? Nach der spitzen Bemerkung, EU-Vertreter sollten nicht dauernd der Schweiz erklären, was für das Land gut wäre, und die Eidgenossen sollten nicht bloss hinhören, wenn es Kritik an der EU gebe, macht Juncker aus seinem Herzen keine Mördergrube: Selbstverständlich ist er überzeugt, dass die Schweiz als EU-Mitglied ihren Einfluss besser geltend machen könnte denn als Beobachter. «Die Schweiz ist nicht irgendein Land und das Schweizervolk nicht irgendein Volk», schiebt er nach.
Zur Untermauerung seiner These führt Juncker die schweizerische Verkehrspolitik an, die er bewundert - nur sei deren Wirkung wegen der zum grossen Teil fehlgeleiteten europäischen Verkehrspolitik begrenzt. Als EU-Land hätte die Schweiz ihren Einfluss gestalterisch einbringen können, und vielleicht würde die europäische Verkehrspolitik dadurch heute schon dem helvetischen Standard entsprechen.
Den Einwand, dass die Schweiz in Europa zwar auf der Zuschauertribüne verharre, wirtschaftlich aber gleichwohl erfolgreicher sei als die meisten EU-Länder, pariert Juncker mit einer Gegenfrage: «Hätte die Schweiz dieselbe Erfolgsgeschichte gehabt, wenn es vor ihrer Haustüre nicht zum Zusammenschluss europäischer Staaten gekommen wäre, der für Frieden und Stabilität steht?» Hinter der rhetorischen Frage versteckt sich der in EU-Kreisen oft gehörte Vorwurf, die Schweiz sei Trittbrettfahrerin, die viel nehme und wenig gebe, kurz: die sich wenig solidarisch verhalte. Wer möchte schon bestreiten, dass es der Schweiz nur dann gut gehen kann, wenn es auch Europa gut geht? Ein Blick in die Aussenhandelsstatistik reicht.
Die gut zweistündige Fahrt an diesem nasskalten Junitag geht zu Ende. Vor dem Luxemburger Regierungssitz stehen weder nervös blickende Sicherheitsbeamte noch irgendwelche Diener, die dem Regierungschef die schwere Aktenmappe abnehmen. Kein Pomp, kein Zeremoniell, bloss ein kurzer Schwatz Junckers mit einem Bürger, den er offenbar gut kennt; sie duzen sich. Dann geht er strammen Schrittes Richtung Eingangstor und verschwindet hinter den Mauern. Luxemburgs Politiker scheinen vom Volk nicht abgehoben zu sein. Auch daran erkennt man den Kleinstaat - für den Besucher aus der Schweiz auf überaus sympathische Weise.
Reinhold Gemperle ist Wirtschaftsredaktor der NZZ.