AN EINEM WERKTAG MITTE 1989 zwischen der Plaza 25 de Mayo und der Avenida Corrientes, in der «City» von Buenos Aires: Schwarzrussende Colectivos und gepanzerte Geldtransporter pflügen durch Menschenmassen, die vor den Währungstafeln mit laufend nachgetragenen schwarzen Dollarnotierungen stehen. Geschäftsleute mit Aktenkoffern - gefüllt mit Geldscheinen - huschen durch die Eingänge von «Reiseagenturen» und «Wechselstuben», um dort in einwegverspiegelte oder mit Gucklöchern ausgerüstete Séparées zu verschwinden. Nicht alle Besucher sind an den Schaltstellen des parallelen und illegalen Finanzmarktes erwünscht. Für Kundschaft ist jedoch gesorgt, niemand im Lande vermag sich jetzt noch der Währungsspekulation zu entziehen. Wer bis zum Monatsende durchhalten will, muss seinen Lohn sofort gegen Dollars tauschen - um die grünen Scheine danach einzeln wieder zu den Wechselstuben oder zu den «arbolitos», den fliegenden Geldwechslern an den Strassenecken, zurückzutragen. Rechnungen werden, wenn überhaupt, erst am Verfalltag bezahlt. Es bilden sich endlose Warteschlangen, zuerst bei den Geldwechslern, dann vor den Zahlstellen. Und die Preise rasen im Rhythmus des Währungszerfalls in die Höhe: im Juni des verhängnisvollen Jahres 1989 um 114 Prozent, im Juli bereits um 197 Prozent.
Argentinien war damals in die Hyperinflation abgestürzt. Der Übergang von der galoppierenden Teuerung zur Hyperinflation erfolgt bei monatlichen Preissteigerungen von etwa fünfzig Prozent. Jenseits dieser Schwelle (sie entspricht einer Jahresteuerung von mehr als achttausend Prozent) versagen die raffiniertesten Indexmechanismen. Hyperinflationierende Währungen brennen wie Feuer in den Händen und werden so rasch wie möglich gegen vertrauenswürdigere Devisen eingetauscht, Illegalität hin oder her.
Gespart worden war in Argentinien schon vorher nur noch in wertbeständigen Dollars. Dann aber versagte der Austral, die argentinische Währung, auch als Wertmassstab, und selbst als Zahlungsmittel funktionierte er bloss noch bei kleineren Ausgaben. Wer eine grössere Anschaffung mit Australes machen wollte, erntete nur ungläubiges Staunen: Dollarscheine, Dollarbündel, Aktentaschen voll Dollars wurden erwartet, wie unter Drogenhändlern.
Die argentinische Volkswirtschaft war im Südwinter 1989 am Boden zerstört. Wegen der Hyperinflation waren die Unternehmen und die Banken nicht mehr in der Lage, zuverlässige Kalkulationen vorzunehmen. Sie spekulierten nur noch, hüpften mit ihrer Liquidität zum Dollar, dann wieder zurück zu wahnsinnsverzinsten Australes-Schatzwechseln und erneut hinein in den Dollar. Wer über Insider-Informationen verfügte, konnte in kurzer Zeit reich werden; wer nicht, verlor sein Geld mit rasender Geschwindigkeit. Wer Geld brauchte, aber keines hatte, musste sich an die Wucherer wenden. Die längst in Dollars definierten Schulden stiegen ins Unermessliche, und die Löhne verdampften in der Hitze der Inflation. Der Mittelstand verarmte, die Neuarmen mussten ihre Wohnungen in den eleganten Vierteln räumen, die Kinder von den privaten Schulen nehmen, und am Stadtrand von Gross-Buenos-Aires und in den Provinzen kam es zu den ersten Warenhausplünderungen. Die Regierung von Raúl Alfonsín verlor die Kontrolle über das Land und dann auch die Wahlen, und im Juli, ein halbes Jahr vor dem Verfassungstermin, zog der Peronist Carlos Menem in die Casa rosada ein.
Ein Putsch mit Hilfe der Währungsspekulation? Dollars statt Generäle, um eine beim Finanzestablishment in Ungnade gefallene Regierung zu beseitigen? Tatsächlich steckte Menem mit einflussreichen Spekulanten unter einer Decke (so konnte die Getreidehandelsholding Bunge & Born zwei Wirtschaftsminister stellen). Die versprochene Stabilisierung stellte sich nicht ein, die Spekulation ging weiter, und bereits Anfang 1991 kam es zur nächsten «corrida» gegen den Austral.
Alfonsín war in den Achtzigern nicht der einzige lateinamerikanische Staatschef, der mittels Währungskrisen zum Rücktritt gezwungen wurde. Der Peruaner Alan García wurde, nachdem er den Finanzadel mit einer Bankenprivatisierung verärgert hatte, von einer schweren Wirtschaftskrise bedrängt und abgesetzt. Carlos Andrés Pérez' Popularität korrodierte unter den vom korrupten Finanzestablishment Venezuelas entfesselten Währungsstürmen. Die Amtszeit des mexikanischen Präsidenten und Drogenschiebers Carlos Salinas de Gortari war gerade rechtzeitig zu Ende, um nicht von der Kapitalfluchtwelle abgekürzt zu werden, mit der der Markt auf die Ermordung des Präsidentschaftsaspiranten Colossio reagierte. Militärische Lösungen waren damals im Hinterhof der USA nicht mehr möglich, dafür erlaubte die fragile Wirtschaftslage Währungskrisen . . .
WIE IST ES MÖGLICH, mit Hilfe einer stabilen Währung, des Dollars, Regierungen wegzuputschen? Wenn zuviel Geld im Umlauf ist. Die Zentralbanken schaffen mehr Geld, als die Wirtschaft für ihr Wachstum benötigt; sie erhöhen das volkswirtschaftliche Geldangebot, um die eigenen Defizite und jene des Staatshaushaltes zu decken. Entwickelte, stabilitätsbewusste Volkswirtschaften decken solche Defizite mit Neuverschuldungen. Dazu fehlten dem Lateinamerika der achtziger Jahre der politische Wille und wohl auch das dazu nötige Sparvolumen. Und die ausländischen Finanzmärkte verweigerten seit Anbruch der Schuldenkrise jede Hilfe.
Die hohen Defizite in den Haushaltsrechnungen sind meist eine Folge der Zugeständnisse an einflussreiche Bevölkerungsgruppen. Die Unternehmer werden mit Subventionen, die einzelnen Regionen mit Transferzahlungen «gefördert». In Argentinien und Bolivien erreichten starke Gewerkschaften Lohn- und Beschäftigungszusagen, auch die Militärs wollten gerüstet sein, und im Dunstkreis der Regierungsparteien blüht die Korruption. Dazu kommt eine miserable Steuermoral.
Die Defizite der Zentralbanken wiederum lassen sich erklären mit den hemmungslosen Garantieauflagen zugunsten der Staatshaushalte, staatlicher Körperschaften und der Banken, die alle entsprechend locker mit dem Geld umspringen. Verhängnisvolle Automatismen entstehen: Um den Inflationsdruck zu mildern, werden die Banken in der Regel genötigt, Teile ihrer Einlagen an die Zentralbanken abzuführen. Je mehr Geld stillgelegt wird, desto höher aber sind die Zinsansprüche der Banken. Die Stabilisierungspolitik der Zentralbanken wird selbst zu einer Inflationsursache.
Ausserdem ist es in vielen lateinamerikanischen Staaten noch immer üblich, «zum Schutz der Währung» Wechselkursfixierungen anzuordnen, ohne dabei gleichzeitig auf eine aktive Geldpolitik zu verzichten. Diese Kombination führt automatisch zu schwarzen Devisenmärkten, weil die aktive Geldpolitik Inflation schafft, ohne dass sich die staatlich gesteuerten Währungen entsprechend abwerten könnten. Wer also die richtigen Beziehungen zu den Devisenschaltern der Zentralbanken hat, kann die Währung attackieren: Er beschafft sich billige Dollars und verkauft sie auf dem schwarzen Markt teurer weiter - um den Erlös flugs zum Dollarschalter zurückzutragen. Die Exporteure umgehen die offizielle Wechselpflicht durch Falschfakturierungen, lassen ihre Erträge im Ausland stehen oder bringen sie ebenfalls auf den rentableren schwarzen Dollarmarkt.
Noch zynischer sind aber die Methoden, geschröpfte Reservepolster wieder aufzufüllen: Mit Grossabwertungen wird der Realwert des heimischen Geldangebotes abrupt vermindert, die Zinsen steigen und locken neue Devisen an. Mit der Zeit können die realen Wechselkurse wieder auf höherer Ebene fixiert werden. Die angelockten Devisen vergrössern das heimische Geldangebot erneut, es kommt wieder zu schwarzen Märkten, zu neuen Spekulationsattacken und schliesslich zu neuen Abwertungen. Bei jeder Abwertung vermindert sich auch der reale Wert der Löhne und aller anderen in nationaler Währung definierten Ansprüche. Mit dieser «Inflationssteuer» sind viele Länder des Subkontinentes in den letzten zwei Jahrzehnten von ihren Politikern systematisch ausgeplündert worden.
ZU DEN DEFIZITEN in den Rechnungen des Staates und der Zentralbanken kamen in den achtziger Jahren schwere Störungen im Zahlungsverkehr mit dem Ausland. Die während Jahrzehnten protegierte lateinamerikanische Produktion war längst nicht mehr fähig, konkurrenzfähige Güter zu exportieren. Ende der liquiden Siebziger liessen sich die fehlenden Aussenhandelsdollars durch Kredite aus dem internationalen Bankensystem ersetzen. In den Achtzigern verursachte die Verschuldungspolitik der Administration Reagan jedoch einen erheblichen Zinsanstieg, der die Aufnahme neuer Kredite behinderte und die alten Schulden verteuerte.
Zur Bedienung der alten Kredite mussten deshalb Devisenreserven abgebaut werden. Das ging an die Substanz. Im Sommer 1982 meldete Mexiko als erstes Land Zahlungsunfähigkeit an und leitete damit die Schuldenkrise ein, die mit Ausnahme von Kolumbien bald ganz Lateinamerika heimsuchte. Die ausländischen Kreditoren waren nicht mehr bereit, dem schlechten alten Geld gutes neues nachzuwerfen, die Länder Lateinamerikas wurden aus dem internationalen Finanzverkehr ausgeschlossen und in den nachfolgenden Umschuldungsverhandlungen genötigt, gleich auch für die privaten Kredite geradezustehen. Also für Geld zu garantieren, das von den privaten Schuldnern längst ins sichere Ausland verschoben worden war. Wenn das Vertrauen in eine Volkswirtschaft einmal verloren ist, wenn sich die Kassen nicht mehr mit Abwertungen füllen lassen und auch die internationalen Finanzorganisationen in Washington nicht mehr helfen, dann kann der Umfang der offiziellen Devisenreserven unter den Bestand an kurzfristig fälligen offiziellen Schulden absinken. Und eine «corrida» setzt ein, ein Run auf die verbleibende Substanz, die normalerweise erst mit der vollständigen Geldzerstörung (der volkswirtschaftlichen Demonetisierung) zum Abschluss kommt.
Solche Exzesse sind natürlich nur möglich in politischen Systemen, in denen einzelne einflussreiche Gruppierungen die staatlichen Institutionen für ihre eigenen Zwecke missbrauchen können. Die neofeudalen politischen Ordnungen auf dem Subkontinent erfüllen diese Voraussetzung so gut wie mafios unterwanderte östliche Transformationsstaaten. Doch Resignation wäre fehl am Platz: Dass eine wirtschaftliche Sanierung auch ohne vorausgehende politische Erneuerung möglich ist, zeigte Domingo Cavallo, der vierte Wirtschaftsminister unter Carlos Menem.
DIE AUSGANGSLAGE WAR KATASTROPHAL: Zwischen März 1989 und März 1990 hatte Argentinien eine Teuerung von 20 000 Prozent zu verzeichnen. Nach kurzer Beruhigung der Teuerung schnellten die Preise wieder in die Höhe. Cavallo beobachtete, wie sich die argentinischen Bürger selber vor der wirtschaftlichen Desorganisation schützten, und orientierte sein Konzept danach: Will das Volk Dollars, soll es sie haben. Die faktisch längst dollarisierte Volkswirtschaft wurde also auch offiziell dollarisiert, die US-Währung von Amtes wegen als Zahlungsmittel eingesetzt. Auch alle andern Währungen wurden zugelassen; Argentinien hat als erstes Land einen freien Wettbewerb der Währungen eingeführt. Die einwegverspiegelten Séparées konnten schliessen, die «arbolitos» brauchte es nicht mehr.
Parallel zum Dollar und zu den andern Währungen führte Cavallo aber auch neue argentinische Banknoten ein, und zwar mit der Auflage, dass sie «so gut sein mussten wie die amerikanischen». Garantiert wurde die Qualität der neuen Pesos durch den Währungsschalter (Currency board) der Zentralbank; dieser ist gesetzlich zum Umtausch im Verhältnis von 1:1 (ein Peso gegen einen US-Dollar) angewiesen worden. Um der Umtauschpflicht immer, auch im Krisenfall, genügen zu können, darf die Zentralbank nur so viele Pesos in Umlauf setzen, als sie Dollars in Reserve hält.
Die Zentralbanken können unter den Bedingungen des reinen Devisenstandards keine eigene Geldpolitik mehr betreiben und keine Defizite mehr finanzieren. Für den Staat folgt daraus, dass er sich am Markt verschulden muss, wenn er mehr Geld ausgibt, als er einnimmt. Die Beseitigung des geldpolitischen Instrumentes hat deshalb sofort auch die Haushaltspolitik diszipliniert. Mit dieser Rosskur ist es Cavallo in kurzer Zeit gelungen, die Argentinier davon zu überzeugen, dass die neue Währung nicht auf die Eintreibung einer weiteren Inflationssteuer abzielt. Sie begannen, mit den neuen Pesos zu zahlen, zu rechnen und zu sparen.
Der Entscheid der Argentinier, wieder Pesos zu verwenden, und auch die Bereitschaft des Internationalen Währungsfonds, Cavallos Experiment mit neuen Hilfskrediten zu unterstützen, haben seither einen Anstieg der offiziellen Devisenreserven von vier auf mehr als zwanzig Milliarden Dollar ermöglicht. Die Aussicht, im wirtschaftlich sanierten Argentinien wieder unter geordneten Umständen produzieren zu können, und auch das günstige Privatisierungsangebot (der Staat hat sich aus allen Produktionen und den meisten Dienstleistungen zurückgezogen) brachten die Fluchtgelder wieder zurück und veranlassten die ausländischen Banken, den Kredithahn nochmals zu öffnen. Cavallos reinblütiger Devisenstandard mit multipler Währung hat auch das Vertrauen der internationalen Finanzmärkte gefunden. Wegen der Beseitigung des offiziellen Devisenhandelsmonopols fliessen dessen Gelder aber meist direkt ins Bankensystem. Ende 1994 beliefen sich die unter der Hyperinflation vernichteten Bankeinlagen bereits wieder auf 46 Milliarden Dollar.
Die Wirtschaft verfügte über neue Zahlungsmittel und erholte sich rasch: in den ersten vier Jahren des «Plans Cavallo» jährlich um mehr als acht Prozent. Die Preise kletterten wegen der Anbindung des Pesos an den Dollar rasch auf amerikanisches Niveau, kamen dann aber zum Stillstand. Argentinien kennt heute praktisch keine Teuerung mehr. Als erstem lateinamerikanischen Land ist es Argentinien gelungen, Wachstum mit Stabilisierung zu verbinden.
DER GELDPOLITIK, die unter dem Regime eines reinen Devisenstandards keinen Platz mehr hat, weinen nur die Spekulanten nach. Die Bevölkerung ist froh darüber, dass das missbrauchsanfällige Instrument abgeschafft worden ist, und die meisten Theoretiker zweifeln ohnehin am Nutzen einer aktiven, über die Bedürfnisse der Wirtschaft hinausgehenden Geldvermehrung. Die feste Verkoppelung des Pesoumlaufes (und damit auch der Geldmengen) mit den offiziellen Devisenreserven kann jedoch einen recht holperigen Wirtschaftsverlauf bringen. Wenn mehr Dollars abfliessen als hereinkommen, müssen Pesos aus dem Verkehr gezogen werden. Die Geldmengen vermindern sich, die Zinsen steigen, die Produktionskosten verteuern sich und lösen eine Rezession aus.
Die Befürchtung, das System könnte bei einem Netto-Devisenabfluss (einer negativen Zahlungsbilanz) zusammenbrechen, hat sich bei der sogenannten Tequila-Krise aber nicht bewahrheitet. Der Vertrauenseinbruch, den Mexiko mit der Pesoabwertung an den internationalen Finanzmärkten ausgelöst hatte, schwappte in den ersten Monaten 1995 auch auf Argentinien über. Aufgeschreckte Financiers versuchten, ihr Geld vor der befürchteten Abwertung ausser Landes zu bringen. Wer sich mit Pesos bei der Zentralbank meldete, erhielt prompt die garantierten Dollars. Das Bargeld war in diesem Moment jedoch nicht das wichtigste Problem. Wie konnten die Gläubiger befriedigt werden, die ihre Dollars zuvor direkt zu den Banken gebracht hatten? Zwischen Februar und April mussten Depositen im Wert von acht Milliarden Dollar lockergemacht werden; das Volumen der Bankeinlagen verminderte sich innerhalb von nur drei Monaten um einen Fünftel auf 38 Milliarden Dollar.
Cavallo hatte in seinem «Plan» auch mit dieser Möglichkeit gerechnet und die zuvor verlotterten argentinischen Banken mit scharfen Sicherheitsauflagen gestählt. Der durch die Tequila-Krise provozierte Kreditrückruf jedoch liess die Zinsen stark ansteigen. Nach vier Jahren überbordenden Wachstums herrschte wieder Rezession. Doch die Regierung hielt durch. Cavallo sagt heute dazu: «Wenn wir das System der festen Dollarparität preisgegeben und abgewertet hätten, wäre das mühsam aufgebaute Vertrauen an den Finanzmärkten über Nacht wieder vollständig zusammen- und das Chaos erneut ausgebrochen.»
Tatsächlich sind die Bankeinlagen seit der Tequila-Krise aber wieder um mehr als die Hälfte auf 60 Milliarden Dollar angehoben worden. Und die Wirtschaft hat nicht nur zu raschem, sondern zu qualitativ besserem Wachstum zurückgefunden: Vor der Krise boomte vor allem der Konsum, nun aber zieht auch die Exportproduktion an. Bald schon dürfte es gelingen, den Geldumlauf nicht mehr mit nur geliehenen, sondern mit verdienten Dollars auszuweiten.
DIE SOZIALEN AUSWIRKUNGEN des «Plans Cavallo» wurden scharf kritisiert. Die alten argentinischen Unternehmen und die Staatsbetriebe wurden durch die marktorientierten Neuerungen Cavallos, durch die Beseitigung der früheren Schutzzölle und durch die Privatisierungen grossem Anpassungsstress unterworfen. Sie müssen sich jetzt direkt mit der ausländischen Konkurrenz messen. Ganze Branchen (so die traditionelle Lederverarbeitung) brechen zusammen. Andererseits haben in den letzten Jahren 4500 zusätzliche Unternehmen zu exportieren begonnen. Cavallos Plan hat ein starkes Wirtschaftswachstum ausgelöst und neue Arbeitsplätze geschaffen. Er hat aber auch die alte, seit Jahrzehnten versteckte Arbeitslosigkeit aufgedeckt. So explosiv das Wirtschaftswachstum auch ist, alle aus der Produktion «herausgeschwitzten» Arbeitskräfte lassen sich damit vorläufig nicht absorbieren.
Der Machtpolitiker Menem weiss, dass ihn die Argentinier vor vier Jahren im Amt bestätigten, weil er sie von der Hyperinflation befreit hatte. Diese liegt nun aber weit zurück. In Zukunft dürfte seine Politik an der Beschäftigungsfrage gemessen werden. Was lag näher, als Cavallo die Schuld für die hohe Arbeitslosigkeit zu geben? Dessen Entlassung Mitte 1995 fiel Menem wohl um so leichter, als dieser ihn wegen der Korruption am eigenen «Hof» oftmals scharf kritisiert hatte.
Immerhin war Menem klug genug, mit dem Zentralbankchef Roque Fernández einen Nachfolger zu bestimmen, der die Wirtschaftspolitik Cavallos weiterführt. Er hatte gar keine andere Wahl: Er weiss, dass auf den Finanzmärkten eine Vertrauenskrise ausbricht, sollte in Buenos Aires auch nur über die Preisgabe der Peso-Konvertibilität diskutiert werden. Es gibt kein Zurück.
Ende der siebziger Jahre zapften die lateinamerikanischen Politiker die Liquiditätsreserven der internationalen Finanzmärkte an, in den Achtzigern plünderten sie die eigenen Volkswirtschaften mit Inflationssteuern, und in den Neunzigern wussten sie sich das internationale Finanzpotential erneut zu erschliessen: Die eilig vorgenommenen Haushaltssanierungen allein schützen jedoch - wie die Tequila-Krise zeigte - vor weiteren Störungen nicht. Ausser Chile und vielleicht Kolumbien sind zurzeit nur Panama und Argentinien, die beiden offiziell dollarisierten Volkswirtschaften, vor Währungserschütterungen gefeit. Nach dem Erfolg in Argentinien wird den währungslabilen Staaten vom Internationalen Währungsfonds und auch von Entwicklungsexperten zu Currency boards geraten. Rudi Dornbusch vom MIT in Boston empfiehlt Mexiko sogar, die eigene Währung ganz durch amerikanische Dollars zu ersetzen, wie dies heute Panama macht.
Wird das Beispiel Argentiniens in Lateinamerika Schule machen? Cavallo zeigt sich im Gespräch skeptisch: Solange die Regierungen nicht unter extremen Notlagen leiden, werden sie kaum gewillt sein, sich der mit Currency boards zwingend verknüpften eisernen Haushaltsdisziplin zu unterwerfen. Grössere Chancen sieht er in einigen früheren Ostblockstaaten. Estland hatte bereits 1992 einen Currency board (mit der Deutschen Mark als Reservewährung) eingeführt, Litauen folgte 1994 mit einem Dollarstandard, und Bulgarien will noch diesen Sommer umstellen. Dann erinnert Cavallo daran, dass die nicht zur Europäischen Währungsunion zugelassenen Länder und auch die östlichen Beitrittskandidaten für die Europäische Union über Currency boards die Möglichkeit hätten, die neue Gemeinschaftswährung faktisch von Anfang an zu übernehmen, sich offiziell zu «euroisieren».
Thomas Kreyenbühl war früher Lateinamerikakorrespondent und ist heute Italienkorrespondent des Wirtschaftsressorts der NZZ. Walter Meier ist Wirtschaftskorrespondent der NZZ in Buenos Aires.