Was gerechte Steuern sind, versuchten Bibel, Philosophen und Parteiprogramme zu formulieren. Die Meinungen sind bis heute geteilt. Auch die Bundesverfassung äussert sich zum Thema: Die Steuern sollen allgemein und gleichmässig sein sowie die «wirtschaftliche Leistungsfähigkeit» beachten. Muss man demnach Steuern bezahlen bis aufs letzte Hemd? Oder nur, bis man seinen Konsum etwas einschränken muss? Soll das Vermögen, das Einkommen, der Konsum oder das Erbe belangt werden? Oder alles zugleich? Ist der Staat im Recht, wenn er heute einen Drittel des von seinen Bürgern Erwirtschafteten für seine Aufgaben und für die Sozialversicherungen in Anspruch nimmt? Oder hatte der Aufrührer Johann Künzle 1793 recht, als er den Untertanen des sanktgallischen Fürstabts zurief: «Zall nünt, du bist nünt scholdig»?
Bereits der Verfassungsartikel lässt zahlreiche Interpretationen zu. Erst recht liegen die Ansichten der Bürger über die gerechte Steuer weit auseinander. Manche würden Künzles Aufruf zum Steuerstreik noch heute gern befolgen, andere billigen den Steuerstaat, der von seinen Bürgern immer mehr verlangt. In der Praxis verliert sich der Verfassungsgrundsatz vollends. Die Steuern haben sich in den letzten Jahrzehnten vervielfacht und verästelt, sind zu einem Dschungel gewuchert. Im Zweiten Weltkrieg zahlten die Schweizer dem Bund erstmals eine Einkommenssteuer für die Verteidigung. Heute bezahlen wir neben der Einkommenssteuer des Bundes und den Steuern der Kantone und Gemeinden Mehrwertsteuer, Tabaksteuer, Zölle, Liegenschafts- und Hundesteuern, dazu die obligatorischen Beiträge an die Sozialversicherungen.
Dabei erlebt der Steuerzahler immer wieder Unverständliches. Bezüger hoher Einkommen werden auf dem Papier zwar stärker belastet als Leute mit kleinem Lohn – sie können die Steuern aber dank vielen Abzügen minimieren. Wer Sozialhilfe bezieht, bleibt steuerfrei – aber sobald er mit Arbeiten gleich viel einnimmt, muss er darauf Steuern bezahlen und hat somit weniger in der Tasche. Wer seinen Gewerbebetrieb als Aktiengesellschaft führt, zahlt Steuern auf dem Gewinn und auf den Gewinnausschüttungen als Dividenden – also zweimal fürs Gleiche. Wer Auto fährt, wird gefördert, weil er die Kosten der Fahrt zur Arbeit steuerlich abziehen darf – gleichzeitig verlangt der Staat hohe Treibstoffsteuern, damit er weniger fährt und die Umwelt schont. Und dann erhält noch jedes Mitglied einer Krankenkasse 16 Franken 80 aus einer Bundessteuer auf Lösungsmitteln gutgeschrieben. Sicher ist, dass unser Steuerwesen eigenartig ist, aber ist es auch gerecht?
Sucht man nach einer Erklärung für solchen Wildwuchs, hilft ein Blick in die jüngere Geschichte. Bis vor wenigen Jahrzehnten erhob der Staat Steuern für die klassischen Aufgaben: Verteidigung, Bildung, Strassen. Dann setzte sich die Meinung durch, dass es auch zu den Staatsaufgaben gehöre, dem Bürger ein Einkommen zu sichern. In rascher Kadenz erhob man Abgaben für Sozialversicherungen. Man führte die AHV ein, man schuf Pensionskassen, Invalidenversicherung, Arbeitslosenversicherung, obligatorische Krankenversicherung, Mutterschaftsversicherung.
Gleichzeitig wuchs die Überzeugung, dass die Früchte des raschen Wirtschaftswachstums der Nachkriegszeit umverteilt werden sollten: etwa durch die Unterstützung der weniger Begüterten innerhalb der Sozialversicherungen, beispielsweise in der AHV. Doch auch die Steuern selbst wurden zur Umverteilung eingesetzt, indem man die Progression verschärfte: Je höher das Einkommen, desto höher der prozentuale Anteil der Steuern.
Grafik: Woher hat der Staat sein Geld? Wer bezahlt am meisten Steuern?
Das enorme Wachstum der Wirtschaft und der Bevölkerung führte zu verstopften Strassen und Umweltbelastungen. Abhilfe versprach die Lenkungssteuer, mit der unerwünschtes Verhalten fiskalisch belastet wurde: mit Steuern auf Treibstoffen, Tabak, Wasserverbrauch oder Kohlendioxidausstoss. Im Idealfall können Steuern tatsächlich lenken, den Anteil des Einkommens, über den der Staat verfügen kann, aber trotzdem knapphalten. Werden freie Güter belastet, die privat genutzt werden – wie die gute Luft durch Benzindämpfe –, dann setzt eine Abgabe einen Preis für diesen Gebrauch fest, und wenn die Abgabe den Bürgern zurückerstattet wird, wie bei der Krankenkassengutschrift von 16 Franken 80, dann wird gelenkt, aber nicht besteuert. Ähnlich soll die weltweite CO2-Steuer wirken. Länder, die ihren Ausstossanteil übernutzen, müssen ihn zukaufen, und das Geld geht an jene, die weniger CO2 ausstossen.
Steuern dienen heute vielen Zwecken: Sie sollen die klassischen Staatsausgaben decken, sie sollen Ersatzeinkommen für Millionen von Haushalten garantieren, sie sollen umverteilen und schliesslich auch das Verhalten lenken. Da erstaunt es nicht, dass es mit der Gerechtigkeit etwas schwierig wird.
Wer überzeugt ist, dass höhere Einkommen stärker zu belasten seien als tiefe, und gleichzeitig mit Lenkungssteuern die Umwelt retten will, der sieht sich im Dilemma: Er muss die Autofahrten und die warme Stube der mittleren und unteren Schichten belasten, denn dazu gehören viele, und gerade die vielen, nicht bloss die Reichen, sollen auf schädlichen Konsum verzichten. Wer gewisse Gruppen schonen oder zusätzlich das Verhalten lenken will, der kämpft für Abzüge beim steuerbaren Einkommen. So werden Berufsauslagen, Aufwendungen für Kinder, Spenden, Sozialabzüge, Reparaturen im Eigenheim, freiwilliges Alterssparen befreit – aber das nützt den Reichen und der Mittelschicht viel mehr als den Ärmeren, die man ursprünglich entlasten wollte. Eine Studie des Bundesrats bestätigte 2005 diesen Sachverhalt, und andere Studien in Europa zeigten, dass die zahllosen Abzüge die progressive Belastung der Reichen senken oder sogar aufheben. Würde man ausserdem nachrechnen, wem die Aufträge des Staates zugute kommen – den Architekten, Baufirmen, Beratern, relativ gut bezahlten Beamten, den Bauern –, dann wird vollends fraglich, ob die Armen vom Staat wirklich mehr profitieren als die Begüterten.
Ernüchtert rufen darum heute viele nach einfacheren Tarifen. Ein solches Modell ist die «Flat Rate Tax». Würden alle Einkommen dem gleichen Tarif unterstellt, also proportional besteuert, und alle Abzüge aufgehoben, dann hätte die Kurve der Gesamtbelastung keine Sprünge und Ecken mehr. Bei einem fixen Abzug für alle Steuerpflichtigen wären die untersten Einkommen steuerfrei. Die Progression nähme sodann bis zum oberen Mittelstand merklich zu, und die sehr Reichen würden proportional mit dem vollen Tarif besteuert (siehe S. 28).
In den USA drängten Steuerkritiker den Steuerstaat bereits vor einem Vierteljahrhundert zurück. Der Ökonom Arthur B. Laffer beschrieb mit der nach ihm benannten «Laffer Curve», dass hohe Steuertarife dem Staat so wenig Erträge bringen wie ganz tiefe, weil die Reichen fliehen oder weniger arbeiten und das Wachstum abwürgen. Es gebe aber ein Optimum weit unter den Höchstsätzen, wo der Staat sein bestes Auskommen finde und auch das Wirtschaftswachstum maximal werde. Das Kriterium der Gerechtigkeit wurde damit umschifft oder eher: rein ökonomisch gedeutet. Die Steuern wurden auf ihre Effizienz bezüglich des gesamten Wohlstands beurteilt und weniger für die direkte Umverteilung oder Lenkung eingesetzt.
Gemäss praktischer Erfahrung seit 1945 hebt das wirtschaftliche Wachstum mit der Zeit den Wohlstand aller. Ländervergleiche zeigen, dass günstige Steuern und stärkeres Wachstum einander stützen. Einer «Gleichverteilung der Armut» im Hochsteuerstaat ziehen viele Ökonomen ein höheres Wohlstandsniveau aller vor und nehmen dafür grössere Einkommensunterschiede in Kauf.
Wenn Chancengleichheit besteht, wenn alle Top-Positionen der Gesellschaft frei bestreitbar sind, wenn ein freier Arbeitsmarkt individuellen Einsatz belohnt und deshalb kollektiv die Vollbeschäftigung bringt – wie in den angelsächsischen Ländern, in Dänemark und in der Schweiz –, dann wirkt Ungleichheit als Wachstumsmotor. Die Gesellschaft in diesen Ländern ist vergleichsweise durchlässig und dynamisch – das ist auch eine mögliche Sicht von Gerechtigkeit. In Deutschland und in Teilen Skandinaviens hingegen vertritt die Mehrheit eine rigorose Gleichheitsidee. In diesen Ländern basiert die Definition von Gerechtigkeit stärker auf einem statischen Vergleich von Einkommen und Vermögen. Zwischen oben und unten soll die Umverteilung durch eine «vertikale Steuergerechtigkeit» erfolgen.
Nun gibt es neben der «vertikalen» auch eine «horizontale» Steuergerechtigkeit: Alle Bürger im Lande sollten bei gleichem Einkommen gleiche Steuern bezahlen. In der Schweiz gilt dies für die Bundessteuern. Zwischen den Gemeinden und den Kantonen herrscht jedoch Steuerwettbewerb: Bürger mit gleichem Einkommen werden je nach Wohnort unterschiedlich behandelt.
In den Augen mancher ritzt diese Praxis den Grundsatz der horizontalen Steuergerechtigkeit. Die meisten Ökonomen hingegen lässt dieser Einwand unberührt. Denn der Steuerwettbewerb dämpft die Steuern in allen Gemeinden, Kantonen und Staaten. Ohne Steuerwettbewerb spannen Politiker aller Couleur zusammen, wenn sie mehr Mittel haben wollen. Dieses «Kartell der Politiker» kann – wie im Wirtschaftsleben – nur durch Konkurrenz gebrochen werden. Da die Bürger gleichzeitig durch Wahlen oder Abstimmungen auch ihre Ansprüche auf eine funktionierende Infrastruktur anmelden können, werden sie den Staat nicht aushungern, sondern nur schlank halten wollen. Die direkte Demokratie senkt – zusammen mit dem Steuerwettbewerb – das allgemeine Steuerniveau.
Eine andere Spezialität im Schweizer Steuerwesen ist das Bankgeheimnis. Während in den meisten anderen Ländern der Steuervogt auf Bankkonten zugreifen kann, weil Steuerhinterziehung ein strafrechtliches Vergehen ist, ahndet der schweizerische Steuerbeamte die Steuerhinterziehung nur administrativ – mit Strafsteuern, nicht mit Gefängnis. So kann er nicht in die Bankkonten blicken.
Dieses besondere Verhältnis zwischen Staat und Bürgern ist das Spezifische am Steuergeheimnis: Der Staat darf nur so weit besteuern, als die Bürger nicht in den Untergrund ausweichen. Ausserdem ist es der Bürger, der die kantonalen und kommunalen Finanzdirektoren an der Urne wählt. Und in der Schweiz kann jeder Steuerzahler mit dem Steuerbeamten darüber reden, was geht und was nicht geht.
Trotz Bankgeheimnis ist der Fiskus nicht wehrlos. Bei Verdacht kann der Steuerkommissär die Bankbelege anfordern – und wenn der Steuerzahler sich weigert, schätzt er ihn einfach so hoch ein, dass er dann doch noch redet. Oder der Beamte findet Zahlungen in den Steuererklärungen der Geschäftspartner und stellt dann dem verschwiegenen Empfänger unbequeme Fragen. Manche Kantone legen die Steuerregister auch öffentlich auf. Wer mit einer Denunziation der Nachbarn und anderer Feinde rechnen muss, wird im voraus ehrlich.
Steuergerechtigkeit resultiert nicht aus abstrakten Grundsätzen, die weder die Philosophie, die Ethik noch die Verfassung klar ausdeutschen: Sie ist ein Teil des Verhältnisses der Bürger untereinander und zwischen Bürger und Staat. Auch der zurückhaltende Staat kommt zu seinen Einnahmen, auch der staatsskeptische Bürger muss seiner Verpflichtung nachkommen. Wie und wie viel er zu zahlen hat, wird in der Schweiz bei Abstimmungen festgelegt. Gerechtigkeit ist nicht einfach ein Zustand, sondern das Ergebnis eines Prozesses.
In drei Fallen des Steuerstaates ist die Schweiz in den letzten dreissig Jahren dennoch getappt. Erstens sind die Behörden nicht diskrete Steuereintreiber geblieben, sondern deutschen selber aus, was das Parlament gemeint haben könnte, und zwar fast immer im Sinne einer Verschärfung der Praxis. Ein Beispiel dafür sind die «Kreisschreiben» der Eidgenössischen Steuerverwaltung. Zudem hat sich auch das Bundesgericht auf die Seite des Staates geschlagen und nicht auf die der Bürger. Im Jahre 2004 gab es in 85 von 94 Fällen den Steuerbehörden recht. Auch verschärfte es ohne Rechtsgrundlage die Besteuerung privater Kapitalgewinne.
Zweitens haben alle Ausgabenbremsen und Volksrechte nicht verhindert, dass vor allem der Bund einen gigantischen Schuldenberg angehäuft hat. Schulden werden oft gerechtfertigt, weil sie Investitionen bezahlen, die auch künftigen Generationen nützen. Doch auf alle künftigen Generationen kommen neue Investitionen zu. Die heute Jungen werden zwar die neuen Alpentunnels nutzen, aber auch deren Reparaturen zahlen müssen. Altlasten werden noch jahrzehntelang zu sanieren sein.
In der AHV haben die bisherigen Rentner und die Babyboomer, die bald in Rente gehen, sich Polster zugeschanzt, auf welche die zahlenden Jungen dereinst nicht hoffen können. Kurz, die ältere Generation hat die Verteilung zwischen den Generationen selbstherrlich zu ihren Gunsten zurechtgebogen. Steuern, Sozialeinrichtungen und Schulden waren die Instrumente dafür. Die Gerechtigkeit unter den Generationen leidet, weil die Prämien und Renten nicht nach den Regeln der Versicherungsmathematik bestimmt wurden. Die Frage des gerechten Verhältnisses zwischen Reich und Arm stellt sich nicht nur im jeweiligen Moment, sondern auch in der Zeitachse: zwischen den reichen Älteren heute und den vielleicht ärmeren Jungen morgen.
Drittens wurde der Kreis der Steuerzahler immer unsolidarischer, je sozialer das System umgebaut wurde. Das tönt verwirrend, unscharf geworden sind aber auch die Begriffe. «Sozial» heisst heute meistens: immer mehr umverteilen, und «solidarisch» wird fast gleichbedeutend verwendet. Nun dachten die Lateiner aber beim Begriff «in solidum» an eine Leistung, die von allen erbracht und garantiert werden musste. Da aus «sozialen» Gründen die unteren Schichten vom Steuerzahlen dispensiert wurden, bekommt heute jedoch eine Mehrheit Geld vom Staat, während nur eine Minderheit dessen Finanzierung garantiert. Im Kanton Genf zum Beispiel bezahlen die 600 vermögendsten Bürger 30 Prozent des Steueraufkommens, 58 000 Haushalte bezahlen gar nichts. Die Mehrheit der Empfänger und dispensierten Steuerzahler entscheidet aber an der Urne über die Tarife und über den Personenkreis, der zahlen muss.
Das stellten sich die liberalen Vordenker des modernen Staates anders vor. John Locke fand, der Staat sei zum Schutz des Eigentums eingerichtet worden. Dass er sich am Vermögen vergreifen könnte, war «too gross an absurdity» – eine zu krasse Absurdität. Dementsprechend hatten die Engländer im frühen 19. Jahrhundert kein Stimmrecht, solange sie Sozialhilfe genossen. So wie heute jeder Besitzende in den Ausstand zu treten hat, wenn ein Gremium über seine Interessen entscheidet, so mussten dies damals auch die Ärmeren tun. Die Gesellschaft funktionierte «in solidum» – wer immer es vermochte, finanzierte solidarisch den Staatszweck und durfte darüber mitentscheiden.
Der Vermögende wurde nicht nur als Profiteur, Geizkragen oder Glückspilz angesehen, sondern als Funktionsträger des Wirtschaftssystems. Amerikanische Politologen wie Mancur Olson melden heute wie damals John Locke Zweifel am System an: Holt sich der Wähler mit dem Stimmzettel an der Urne, was er im freien Wettbewerb des Marktes nicht gewonnen hat? Die Demokratie selbst könnte so das Leistungsprinzip und damit ihre Wachstumsgrundlage aushöhlen. Schon sind in der Schweiz einige Steuerreformen mit dem Slogan bekämpft worden, dass sie nur oben entlasteten. Aber wenn die Hälfte fast nichts bezahlt, wie bei der Bundessteuer, kann sie auch nicht mehr gross entlastet werden.
Ob Gleichheit oder Funktionalität als gerecht angesehen werden – einige Merkmale können an ein ideales Steuersystem heranführen: Es soll einfach sein. Es soll unterschiedliche Einkommen und Vermögen unterschiedlich behandeln, aber keine breite Schicht steuerfreier Bürger schaffen. Das Steuersystem muss auf wirtschaftliche Wirkungen achten, es soll die Bürger und Firmen nicht zu akrobatischen und sachfremden Entscheiden zwingen. Es soll sich am Kapital nicht vergreifen, weil schon das Einkommen besteuert wurde,und weil Vermögensbesitzer Rollenträger der Volkswirtschaft sein können, die investieren und Arbeitsplätze schaffen.
Die Bürger sollen Steuern direkt bestimmen. Der Wettbewerb der Territorien soll die Politiker bremsen, immer höhere Steuern zu verlangen. Schulden des Gemeinwesens und der Sozialversicherungen sind ungerecht gegenüber künftigen Generationen. Und warum eigentlich nicht: tiefe Steuern sind besser als hohe.
Beat Kappeler ist Autor der NZZ am Sonntag.