MIT DIESER SACHE gehe ich bis nach Lausanne! So lautet eine alte Drohung, wenn in der Schweiz einer deutlich machen will, dass er seinen Streit notfalls auch ans Bundesgericht weiterzuziehen gedenkt. Seit geraumer Zeit wird der angedrohte Rechtsmittelweg aber nicht selten um ein paar hundert Kilometer verlängert - bis nach Strassburg, wo die zuständigen Instanzen über die Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) wachen. Obwohl die Bewohner der helvetischen Alpenrepublik gegenüber europäischen Lösungen eher skeptisch sind, zeigen sie trotz «fremden Richtern» wenig Hemmungen, die Möglichkeiten und Chancen des seit 1945 herangewachsenen supranationalen Rechtsschutzes zu nutzen. Immerhin sind im Jahre 1994 in Strassburg anderthalbmal so viele Beschwerden gegen die kleine Schweiz zugelassen worden wie gegen das grosse Deutschland. Wenn sich im Zusammenhang mit den Menschenrechten zwischen Bodensee und Lac Léman jemand schwer tat mit Europa, dann für einmal nicht die Bürger, sondern - wie noch zu zeigen sein wird - zumindest vorübergehend Behörden und Politiker. Dies war, wie da im Schoss des Europarats der Kern einer verfassungsrechtlichen Grundordnung für ganz Europa heranzuwachsen begann, der sich vermutlich in naher Zukunft sogar die Europäische Union (samt ihrem eigenen Gerichtshof in Luxemburg) unterstellen wird.
Geschaffen wurde die Konvention auf den Trümmern des Zweiten Weltkriegs mit dem Ziel, die Schrecken totalitärer Regime endgültig aus dem Alten Kontinent zu verbannen. Im November des Jahres 1949 setzte das Ministerkomitee des Europarats eine Expertenkommission ein, die in so kurzer Zeit einen gelungenen Entwurf zustande brachte, dass die «Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten» bereits am 4. November 1950 in Rom unterzeichnet werden konnte. In Kraft trat das Vertragswerk drei Jahre später, nachdem ihm zehn Staaten beigetreten waren. Heute gehören 31 der 38 Europaratsmitglieder der Konvention an, doch dürfte schon bald mit weiteren Unterzeichnungen zu rechnen sein.
Die Schweiz blieb über zwei Jahrzehnte lang abseits. Einem Beitritt zum Europarat, Voraussetzung für die Unterzeichnung der Konvention (Art. 66 EMRK), standen lange Zeit neutralitätspolitische Bedenken im Wege. Und als diese formale Hürde im Mai 1963 genommen war, zeichnete sich ab, dass die Schweiz auch von ihrer Rechtsordnung her für eine Unterzeichnung der EMRK noch nicht ganz reif war. Erst als das Frauenstimmrecht eingeführt und die konfessionellen Ausnahmeartikel abgeschafft waren, ratifizierte der Bundesrat im Jahre 1974 mit verschiedenen Vorbehalten und auslegenden Erklärungen die Konvention sowie später einzelne ihrer Zusatzprotokolle. Nicht ratifiziert worden sind das Erste Zusatzprotokoll, und zwar mit Rücksicht auf das fehlende Abstimmungsgeheimnis in den Landsgemeindekantonen; ebenso ausgeklammert blieb das Vierte Zusatzprotokoll, das eine Niederlassungsfreiheit vorsieht, die mit der in der Schweiz für Ausländer nicht voll verwirklichten Freizügigkeit kollidieren könnte.
Bis Ende 1994 hat die Menschenrechtskommission in Strassburg 1276 gegen die Schweiz gerichtete Beschwerden registriert, doch zu einer Verhandlung vor dem Gerichtshof kam es erst in 24 Fällen. Dabei musste sich die Eidgenossenschaft insgesamt 14mal einen Verstoss gegen die Menschenrechte vorwerfen lassen; in acht Fällen verneinte der Gerichtshof eine Konventionsverletzung; einmal kam es zu gar keinem Urteil, weil der Beschwerdeführer verstorben war; und in der zuletzt verhandelten Angelegenheit, bei der es um den Familiennachzug eines türkischen Aufenthalters geht, ist das Strassburger Verdikt noch nicht gesprochen.
Für die Schweiz und ihr Rechtssystem waren die einzelnen «Verurteilungen» von sehr unterschiedlicher Tragweite. Mehr als die Hälfte davon betraf direkt oder indirekt die Stellung des Angeschuldigten im Strafverfahren. Im Ergebnis bewirkte die Strassburger Rechtsprechung eine deutliche Verstärkung der Verteidigungsrechte, indem unter anderem der Unschuldsvermutung sowie dem Grundsatz der Waffengleichheit die erforderliche Nachachtung verschafft wurde. Aufgewertet wurde fraglos auch die richterliche Unabhängigkeit. So sah sich beispielsweise der Kanton Zürich zur Einführung eines selbständigen Haftrichters gezwungen, nachdem der Gerichtshof die Doppelfunktion des Bezirksanwalts als inhaftierender und anklagender Magistrat für konventionswidrig erklärt hatte. Aber auch ausserhalb des Strafverfahrens brachte die konkrete Anwendung der EMRK Bewegung in schweizerische Justizprozeduren. So setzte die Strassburger Rechtsprechung etwa durch, dass das Eidgenössische Versicherungsgerichts (EVG) in gewissen Streitigkeiten zwischen Versicherten und den Sozialversicherungen öffentliche Verhandlungen durchführen muss.
Kurzfristig durchaus positive, längerfristig aber eher fragwürdige Auswirkungen hatte ein Entscheid des Gerichtshofes, mit dem beanstandet worden war, dass sich das überlastete Bundesgericht Ende der siebziger Jahre für ein Enteignungsverfahren ganze 42 Monate Zeit gelassen hatte. Zwar mokierte man sich darüber, dass die EMRK-Prozedur sogar 46 Monate gedauert hatte. Dennoch verstand die Bundesversammlung den Wink aus Strassburg und leitete Massnahmen zur Entlastung des obersten Schweizer Gerichts ein. Das Bundesgericht selbst erkannte, dass Verfahrensverzögerungen nur zu vermeiden sind, wenn jedes Jahr ungefähr gleich viele Dossiers erledigt werden wie neue eingehen. Dieser Erledigungsmaxime wird in Lausanne bis heute nachgelebt, indem man auch die inzwischen auf über 5000 Fälle im Jahr angestiegene Geschäftslast in immer schwindelerregenderem Tempo bewältigt. Offen bleibt dabei, wieweit dieser wohl kaum beabsichtigte Langzeiteffekt des seinerzeitigen Verdikts aus Strassburg im wohlverstandenen Interesse an einer seriösen Rechtsanwendung liegt.
All diese Menschenrechtsverletzungen musste sich die Schweiz in Bereichen vorwerfen lassen, in denen sie die EMRK vorbehaltlos anerkannt hatte - und damit das Risiko einer «Verurteilung» freiwillig eingegangen war. Als der Gerichtshof indes seinen Finger erstmals auf einen wunden Punkt legte, den die Schweiz dem kritischen Blick aus Strassburg ausdrücklich hatte entziehen wollen, geriet dies einem Teil der Schweizer Behörden in den falschen Hals. Anlass war eine «auslegende Erklärung», mit welcher die Schweiz bei der Ratifikation der Konvention das Recht auf einen fairen Prozess vor einem unabhängigen Gericht (Art. 6 EMRK) für gewisse Verfahren einschränkend interpretiert wissen wollte. Zum allgemeinen Erstaunen - jedenfalls innerhalb der Landesgrenzen - erklärte der Gerichtshof die «auslegende Erklärung» im Bereiche der Strafrechtspflege für ungültig, weil es sich um einen unzulässigen allgemeinen Vorbehalt handle (Art. 64 EMRK), dessen Tragweite nicht abzuschätzen sei. Damit sahen sich praktisch alle Kantone gezwungen, ihre Verfahrensordnungen der EMRK anzupassen und zusätzliche gerichtliche Instanzen zu schaffen. Der dadurch ausgelöste Unmut ging so weit, dass im Ständerat ein Postulat zur vorsorglichen Kündigung der EMRK eingereicht und mit 15 Ja gegen 16 Nein auch beinahe überwiesen wurde. Der Bundesrat versuchte darauf, die «auslegende Erklärung» wenigstens für den Bereich des Zivilrechts zu retten, indem er in Strassburg eine Liste der anvisierten Ausnahmen zum Anspruch auf einen fairen Prozess einreichte. Dem Spuk ein Ende bereitete schliesslich das Bundesgericht, das den ergänzenden Vorbehalt des Bundesrats - scherzhaft auch Nachbehalt genannt - kurzerhand für ungültig erklärte.
Damit hatten die Richter in Lausanne einmal mehr ihrem Ruf als getreue Wächter der EMRK Ehre gemacht. Zwar war das Bundesgericht in den frühen achtziger Jahren bisweilen noch der Versuchung erlegen, der EMRK in heikleren Fällen nicht selber zum Durchbruch zu verhelfen und den schwarzen Peter vorsichtshalber Strassburg zuzuspielen. Auch kommt vor, dass das höchste Schweizer Gericht in einer bestimmten Frage - so unlängst beim Anspruch auf amtliche Verteidigung - bewusst von einem Entscheid des Gerichtshofs abweicht und dafür gute Gründe nennt. Und schliesslich sind dem helvetischen Verfassungsrichter teilweise die Hände gebunden, weil ihn die Bundesverfassung zwingt, auch EMRK-widrige Bundesgesetze anzuwenden. Im allgemeinen aber wird dem schweizerischen Bundesgericht namentlich aus Strassburger Optik immer wieder attestiert, dass es ausgesprochen sorgsam mit den Menschenrechten umgeht und sich gelegentlich gar päpstlicher als der Papst verhält. So setzt das Bundesgericht als wohl einzige Instanz Europas die Menschenrechte nicht nur im konkreten Anwendungsfall durch, wie es die Konvention verlangt, sondern bereits bei der vorsorglichen Überprüfung neuer kantonaler Erlasse im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle.
Aber auch auf politischer Ebene trug die Schweiz wesentlich zur aktuellen und künftigen Fortentwicklung einer modernen europäischen Grundrechtsordnung bei. So legte sie im Jahre 1985 der Ersten Europäischen Ministerkonferenz über Menschenrechte in Wien einen vielbeachteten Bericht vor, der erstmals erwog, Kommission und Gerichtshof zu einem einzigen Organ zu vereinigen, um so ein verkürztes Verfahren vor einer leistungsfähigeren Instanz zu ermöglichen. Die kühne Idee wurde zum zentralen Gegenstand des 11. Zusatzprotokolls, das vielleicht schon nächstes Jahr in Kraft treten wird. Bereits realisiert ist seit letztem Jahr, was die Schweiz 1985 in Wien als kurzfristige Massnahme gefordert hatte: der Bau eines neuen Menschenrechtsgebäudes in Strassburg.
Mit der Gründung eines effizienten Organs in einer grosszügigen architektonischen Hülle sollte die bisherige Geschäftslast endlich wieder in angemesseneren Fristen bewältigt werden können. Heute, nach dem Verschwinden des Eisernen Vorhangs, erwiesen sich die Reform- und Ausbauprojekte freilich als geradezu visionär: Die durch den Beitritt zahlreicher Staaten aus Ost- und Mitteleuropa bewirkte Vervielfachung der Aufgaben wäre durch die bestehenden Institutionen mit Sicherheit nicht mehr zu bewältigen. Die Ausweitung des Anwendungsgebiets der EMRK gegen Osten dürfte denn auch zu der grossen Herausforderung der näheren Zukunft werden. Selbst wenn das mehrheitlich asiatische Russland einstweilen noch nicht dazukommen sollte, bleibt abzuwarten, ob es denn gelingt, den in den alten westeuropäischen Demokratien entwickelten feingliedrigen Menschenrechtsstandard auf die ehemaligen kommunistisch regierten Staaten zu übertragen. Die Gefahr besteht, dass entweder die Ansprüche aus Strassburg die noch jungen Rechtsstaaten überfordern oder aber der bisherige hohe Grundrechtsgehalt der Konvention verwässert wird.
Markus Felber ist Bundesgerichtskorrespondent der NZZ in Lausanne.