DAS VERHALTEN der Nato auf dem Balkan seit 1991 ist nicht ohne Widersprüche: Schutz für Sarajewo ja, für Srebrenica nein, Eingreifen in Kosovo relativ rasch, in Slowenien und Kroatien nie, in Bosnien reichlich spät - die Liste liesse sich verlängern. Das Grundproblem der nordatlantischen Allianz liegt darin, dass sie keine supranationale Organisation ist: Früher 16 und heute 19 souveräne Einzelstaaten entscheiden im Konsens über das Ob, das Wie und das Wo eines Eingreifens der Allianz. Dieses System lässt zu, dass trotz demonstrativer Einigkeit die Mitglieder immer auch Einzelinteressen verfolgen - was der Glaubwürdigkeit der Nato schon oft abträglich gewesen ist.
Begleitet sind die nationalen Egoismen immer von innenpolitischer Rücksichtnahme. In einer pluralistischen Gesellschaft ist die «öffentliche Meinung» ein wichtiger Faktor - nicht zuletzt sind es jeweils die Fernsehbilder von Kriegsgreueln gewesen, die das Bündnis zu einer härteren Gangart veranlassten; Bilder vom Beschuss eines Marktes in Sarajewo mit einer Mörsergranate im Februar 1994, von der Einnahme der Uno-Schutzzone von Srebrenica im Juli 1995 durch serbische Truppen, vom Massaker von Racak im Januar 1999 in Kosovo.
Das Verhalten der Nato folgt keiner kohärenten und langfristigen Strategie. Es ist bis heute unklar, wie die politische Zukunft der Region aus Sicht der Allianz aussehen soll. Die politischen Verantwortlichen des Bündnisses halten explizit einzig am Grundsatz fest, die Grenzen auf dem Balkan nicht anzutasten. Abgesehen von der völkerrechtlich diskutablen Sachlage, dass man wohl nicht die Souveränität eines Staates garantieren und sie gleichzeitig massiv beschneiden kann, ist dies angesichts der Folgen zweifellos weise.
Aber es ist auch sehr bequem. Mit solchen Grundsätzen, die letztlich nur fehlende Entschlusskraft kaschieren, lassen sich auf dem Balkan keine Probleme lösen. Das hat sich in Bosnien gezeigt. Was dereinst mit dem euphemistisch als Staat bezeichneten Konstrukt Bosnien-Herzegowina geschieht, wenn die für Stabilität sorgende Nato-Friedenstruppe abzieht, ist unklar. Und schwer vorstellbar ist, dass die albanischen Flüchtlinge in ein weiterhin zu Serbien gehörendes Kosovo zurückkehren wollen.
Ein Grund für die Widersprüche im Verhalten der Allianz ist auch, dass sie in allen Balkankonflikten nur widerwillig agierte. Der Einsatz militärischer Gewalt wurde immer als Ultima ratio deklariert. Allerdings wurde dies jeweils so sehr betont, dass die Adressaten der Drohungen fast schon gezwungen waren, sich daran zu erinnern, dass Hunde, die bellen, nicht beissen.
Ausserdem beschränkte die Allianz ihre Mittel selbst - erinnert sei an die Diskussionen über Bodentruppen - und deklarierte dies zum Schaden jener, die man eigentlich hätte schützen wollen, auch noch öffentlich. Jeder, der einen Fernsehapparat bedienen kann, weiss, dass zur Minimierung des Verlustrisikos Nato-Kampfflugzeuge in Kosovo vorerst nur oberhalb von 5000 Metern operieren dürfen und dass Landstreitkräfte nur in einem sogenannt semipermissiven Umfeld zum Einsatz gelangen könnten.
Es wäre jedoch unredlich, die Leistungen der Nato losgelöst vom zeitlichen und politischen Kontext zu bewerten. Anfang der neunziger Jahre war die Allianz weder politisch noch militärisch, noch organisatorisch auf Krisen wie den Zerfall Jugoslawiens wirklich vorbereitet. Jene Zeit wurde dominiert von den unklaren Auswirkungen des Endes des Ost-West-Konfliktes. Die Nato verfügte auch noch nicht über ein schlüssiges Konzept des «Out-of-area»-Einsatzes - «peace keeping» war ein wohlklingender Begriff, dem jedoch die Substanz fehlte.
Vielerorts herrschte zudem Euphorie über die Operation «Desert Storm» gegen den Irak. Die Kooperation Moskaus im Uno-Sicherheitsrat hatte grosse Hoffnungen auf eine neue Weltordnung geweckt, die «klinische» Kriegsführung im Wüstensand die Illusion genährt, zukünftige Militäreinsätze liessen sich ohne eigene Verluste führen.
Vergleicht man die damalige Situation mit der heutigen, fällt mehreres auf: Das Selbstverständnis der Nato hat sich stark gewandelt. Ohne die Erfahrung von Dubrovnik, Vukovar, Srebrenica oder Sarajewo gäbe es heute wohl keine Operation «Allied Force». In allen Konflikten auf dem Balkan hat sich zudem einmal mehr gezeigt, dass die USA innerhalb der Nato die Führungsrolle innehaben. Solange Washington abseits steht, sind die Europäer in ihrer Handlungsfähigkeit eingeschränkt.
Das gespannte Verhältnis des Bündnisses zur Uno ist eine direkte Folge des Bosnienkrieges. Damals stellte sich die Nato freiwillig unter Uno-Mandat, ja sie machte das eigene Eingreifen zwingend von einem solchen abhängig - was dazu führte, dass sie mit ansehen musste, wie leichtbewaffnete Uno-Soldaten an Brückengeländer gekettet wurden, um Nato-Angriffe zu verhindern.
Wohl niemand im Hauptquartier in Brüssel wünscht sich eine Rückkehr zur bürokratischen Kommandohierarchie zu Beginn des Nato-Engagements auf dem Balkan. Damals hatte faktisch der Uno-Beauftragte, der Japaner Akashi, auf Antrag des jeweiligen Unprofor-Kommandanten und in Rücksprache mit dem Uno-Generalsekretär über den Einsatz von Nato-Kampfflugzeugen entschieden - mit der Folge, dass diese zumeist am Boden blieben oder zu spät kamen.
In Kosovo war es aussichtslos, eine völkerrechtlich einwandfreie Legitimation für den Nato-Einsatz auf der Basis der Uno-Charta zu erhalten; humanitär-moralische Gründe wurden für die Intervention geltend gemacht. Dies ist bemerkenswert und gibt Anlass zur Hoffnung, dass die Nato-Partner sich der Verantwortung der Allianz für die Stabilität des Balkans endlich bewusst geworden sind. Daraus abzuleiten, die Nato werde künftig leichten Herzens überall dort eingreifen, wo Menschenrechte mit Füssen getreten werden, wäre jedoch eine Überschätzung der Entschlusskraft des Bündnisses.
Markus Spillmann ist Auslandredaktor der NZZ.