Ivar Tallo aus Tallinn ist ein gefragter Mann. Tags zuvor, erzählt der joviale Balte mit dem buschigen Schnurrbart, hat ihn Uno-Generalsekretär Kofi Annan an seinem Stand an der Uno-Weltkonferenz zur Informationsgesellschaft in Genf aufgesucht, um sich aus erster Hand über Estlands Aufbruch in die digitale Zukunft zu orientieren. Jetzt sitzt er als Gast der Schweizer Vizebundeskanzlerin Hanna Muralt Müller auf dem Podium, um am Beispiel seines Landes darzulegen, wie Verwaltungen neue Informations- und Kommunikationstechnologien nutzen können – wenn sie denn nur wollen.
Routiniert berichtet der Direktor der estnischen E-Government-Universität davon, wie sein Land am Ende der Sowjetherrschaft ganz auf die Informationstechnologie setzte, systematisch die notwendige Infrastruktur aufbaute, das Land flächendeckend mit öffentlichen Internetstationen überzog, die Bevölkerung in einer Bildungsoffensive an das neue Medium heranführte und verschiedenste Verwaltungsdienstleistungen online verfügbar machte.
Ohne endlose Diskussionen um Datenschutz und Datensicherheit entwickelte die Regierung eine elektronische Identitätskarte, die jedem Zugang zum «virtuellen Bürgerbüro» verschafft, wo Formulare ausgefüllt und unterzeichnet, Steuern und Gebühren per Mausklick bezahlt und persönliche Daten eingesehen werden können. Konsequent nutzte man Internet und E-Mail für die internen Verwaltungsabläufe. Man richtete ein E-Cabinet ein, in dem die Ministerien Regierungsdossiers direkt am Bildschirm bearbeiten und für die Regierungssitzung vorbereiten können. Im Forum «Heute entscheide ich!» kann jeder Bürger zu Gesetzesentwürfen und Erlassen Stellung nehmen oder Vorschläge unterbreiten, die – sofern sie eine gewisse Anzahl von Stimmen anderer Bürger erhalten – als offizielle Vorschläge an die Regierung übermittelt werden.
In den letzten zwei Jahren, so Tallo, sind in Estland 52 Regierungsentscheidungen aufgrund dieser Bürgervorschläge verabschiedet worden. Das Internet, davon ist der Este überzeugt, wird das territoriale Prinzip der Verwaltungen auflösen, die Transparenz politischer Abläufe verbessern, die Demokratie stärken, Bürger und Bürokratie miteinander versöhnen.
Schon oft, an Kongressen und Tagungen in aller Welt, hat Ivar Tallo diese Erfolgsgeschichte erzählt. Er erlebte die Anfänge, als die Diskussion über E-Government nur einen engen Kreis von Insidern interessierte; als man nach Definitionen rang und Ziele formulierte wie: E-Government soll den Staat effizienter, flexibler und transparenter machen. Dann folgten die Strategien, Road Maps, Masterpläne und Pilotprojekte in Hülle und Fülle.
Nun endlich, sagt Tallo, werden konkrete Ergebnisse sichtbar. Nicht nur in Estland. In Singapur zum Beispiel, wo Privatpersonen und Firmen rund um die Uhr Behördengänge online abwickeln können, von Steuer- bis zu Heiratsangelegenheiten und Firmengründungen. Spanien ist das Musterbeispiel für die neue, unkomplizierte Art, innert 48 Stunden online eine neue Firma zu gründen. Grossbritannien gilt als wegweisend dafür, wie man Aufträge der öffentlichen Hand effizienter und kostengünstiger über ein sogenanntes Beschaffungsportal abwickeln kann. Kanada zeigte mit einer grossen Onlineumfrage zur Aussenpolitik nach dem 11. September 2001, wie man das Internet nutzen kann, um die nationale Stimmungslage zu ergründen.
Das alles ist noch Stückwerk. Doch ein im Vorfeld des Weltgipfels zur Informationsgesellschaft publizierter Uno-Bericht zeigt: Fast alle Länder der Welt verfügen mittlerweile über amtliche Websites und nutzen diese als Informationsmittel und für Dienstleistungen – am ausgiebigsten die USA, Schweden, Australien, Dänemark, Grossbritannien und Kanada. In 33 Ländern sind zudem Onlinetransaktionen möglich, das Ausfüllen und Übermitteln von Formularen oder das Bezahlen von Gebühren, Steuern und Bussen. 15 Länder nutzen das Internet auch, um die Meinung der Bevölkerung für politische Entscheidungen einzuholen.
Die Schweiz belegt in keiner Kategorie des Uno-Berichts einen Spitzenplatz. Die beste Placierung ist der achte Rang in der Kategorie, die auf quantitative Kriterien abstellt: Menge der Informationen und Dienstleistungen, Dichte von Telefonen, Computern und Internetanschlüssen. Deutlich im Hintertreffen liegt die Schweiz bei den interaktiven Angeboten, also bei den innovativen Lösungen, die administrative Prozesse vereinfachen und beschleunigen.
Wenn Vizebundeskanzlerin Hanna Muralt Müller von den Erfahrungen der Schweiz im E-Government berichtet, ist – anders als bei Ivar Tallo – wenig von zielgerichteter Strategie und konsequenter Umsetzung die Rede; dafür umso mehr von «gewachsenen föderalen Strukturen», von «langen Entscheidungswegen» und «verbreiteter Skepsis bezüglich Sicherheit und Datenschutz». Tatsächlich ist der Weg, den die Schweiz eingeschlagen hat, ein ganz anderer als der Estlands. Statt zentralistisch eine landesweite Strategie zu verordnen, überliess man es in der Schweiz den Gemeinden und den Bundesämtern, erste Gehversuche im Internet zu unternehmen.
Diese fanden an der virtuellen Spielwiese zwar sehr wohl Gefallen. Gemeinde um Gemeinde legte sich eine Homepage zu, heute haben fast alle ihren Internetauftritt. Das Angebot ist freilich höchst unterschiedlich, wie die regelmässigen Erhebungen des Instituts für öffentliche Dienstleistungen und Tourismus der Universität St. Gallen zeigen (www.electronic-government.ch/barometerbericht). Die Mehrzahl begnügt sich mit einem Foto des Dorfbrunnens und rudimentären Informationen: Zusammensetzung des Gemeinderats, Schalteröffnungszeiten der Gemeindeverwaltung, Entsorgungskalender. Andere verfügen immerhin schon über einen Onlineschalter, an dem Adressänderungen gemeldet, Heimatausweise, Parkkarten und Hundemarken geordert werden können. Erst in wenigen Fällen ist es jedoch möglich, die Formulare auch online auszufüllen und auf elektronischem Weg an die zuständige Amtsstelle zu übermitteln.
Websites und virtuelle Schalter haben auch die Kantone eingerichtet. Der Kanton Zürich war einer der Ersten, in denen man Arbeitsbewilligungen online beantragen konnte. St. Gallen und Bern gelten als führend in Steuersachen: Dort kann man die Steuererklärung direkt am Bildschirm ausfüllen und ans Steueramt übermitteln. Zusätzlich braucht es allerdings eine Unterschrift auf Papier, um die Rechtmässigkeit der Deklaration zu bestätigen.
Völlig unübersichtlich wird es auf Bundesebene. Die Bundesverwaltung ist mit über 200 Websites und etwa einer Million Seiten im Internet. Hinzu kommt eine Reihe von sogenannten Schlüsselprojekten, die dem Zeitplan zum Teil erheblich hinterherhinken: der Guichet Créateur, der Unternehmen, besonders Neugründern, einen einfachen Zugang zu relevanten Daten der Administration verschaffen und eine elektronische Abwicklung des Formularverkehrs erlauben soll; die Plattform Simap (www.simap.ch) für öffentliche Ausschreibungen in der Schweiz; die nationale geographische Dateninfrastruktur, die den Zugang zu Geoinformationen erleichtert; der Guichet virtuel (www.ch.ch), der die Verwaltungen des Bundes, der Kantone und Gemeinden elektronisch vernetzt.
Der Guichet virtuel ist gewissermassen das Dach über den Diensten der Bundesverwaltung, der Kantone und der Gemeinden – eine Übersichtsplattform, die den Bürger durch den Dschungel der Verwaltung navigieren soll. Das seit Februar 2003 probeweise geöffnete Portal will den Bürger, ausgehend von einfachen Stichworten – Geburt, Heirat, Personalausweis –, an die richtige Verwaltungsstelle weiterleiten. Doch erst ein kleiner Teil des Angebots ist erschlossen. Bis Ende 2004 soll das über 20 Millionen Franken teure, in der Öffentlichkeit noch kaum bekannte Portal immerhin fast 30 Themen enthalten, die sich mit administrativen Fragen des täglichen Lebens befassen.
«E-Government ist in der Schweiz weniger ein Projekt als ein Phänomen, das alle Verwaltungsstellen erfasst», sagt Lorenz Furrer vom Informatikstrategieorgan des Bundes. «Seit den Anfängen hat sich das Internet in den Verwaltungen dezentral entwickelt, vieles beruht auf der Initiative der einzelnen Stellen.» Dies habe zwar den Vorteil, dass die Inhalte von jenen Stellen produziert werden, die auch die Kompetenz über die Inhalte haben. Zunehmend zeigten sich aber auch die Nachteile dieses Konzepts: Die Benutzerfreundlichkeit lässt zu wünschen übrig, weil die Sites im Design und in der Navigation sehr unterschiedlich und ungenügend verlinkt sind; das dezentrale Vorgehen ist zeitraubend und kostspielig und erschwert die Einführung übergreifender Lösungen.
Ziel der schweizerischen E-Government-Politik ist es deshalb, die Bemühungen der einzelnen Amtsstellen besser zu koordinieren. In der reichlich verzettelten Organisation, die sich mit Fragen des E-Government befasst, sind neue Ausschüsse und Organe geschaffen worden. Der aus Mitgliedern der öffentlichen Verwaltungen und der Privatwirtschaft gebildete Verein eCH hat den Auftrag, Standards für einen effizienten Informationsaustausch zu erarbeiten. Das Programm eVanti soll die Umsetzung von E-Government-Lösungen beschleunigen. Die Initiative setzt dabei vor allem auf eine Datenbank, die den Überblick darüber verschafft, wer im Land an welchen Ideen und Projekten arbeitet, welche Lösungen bereits erfolgreich laufen und übernommen werden können.
Ein bewährtes, 2003 von 1,3 Millionen Besuchern genutztes Internetportal hat die Stadt Winterthur. Auf www.stadt-winterthur.ch werden rund 6000 Seiten Informationen angeboten, ein Teil des Amtsverkehrs zwischen den Bürgern und den städtischen Institutionen lässt sich elektronisch abwickeln: Wer nach Winterthur zieht, kann sich im Internet anmelden, ohne einen Schalter aufzusuchen; Fristverlängerungen beim Steueramt, Reservationen von Sportanlagen und Gesellschaftsräumen können getätigt werden; einen Grossteil der amtlichen Formulare kann man online ausfüllen und in eine Transaktionsplattform übertragen, wo sie verwaltet, kontrolliert und verarbeitet werden.
Alles deutet darauf hin, dass E-Government in der Schweiz nur in kleinen Schritten vorankommen wird; vorerst geht es darum, das punktuell Erreichte zu konsolidieren und flächendeckend zu realisieren. Neuen Schub, so hoffen die Pioniere, könnte die digitale Unterschrift bringen. Ein Bundesgesetz ist mittlerweile verabschiedet, aber noch immer ist unklar, wer die Technologie zur Verfügung stellen soll. Die dafür vorgesehene Firma Swisskey der Telekurs musste im Jahr 2001 ihren Betrieb einstellen. Soll der Bund dafür zuständig sein? Oder eher Private wie Banken, die von dem System ebenfalls profitieren würden?
Eine Alternative wäre die elektronische Identitätskarte, die ebenfalls vertrauliche Anwendungen wie das Einreichen der Steuererklärung ermöglicht. Finnland, Italien, Österreich, Malaysia und Estland haben einen solchen Ausweis bereits eingeführt. In der Schweiz arbeitet das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement an einem Vorentwurf für ein Gesetz. Unklar bleibt, ob die benutzerfreundliche elektronische Identitätskarte politisch akzeptiert wird. Und auch der praktische Nutzen ist noch nicht erwiesen. In Finnland setzte sich die elektronische ID-Karte bisher erst verwaltungsintern durch, Private nutzen sie nur spärlich.
Auch das ehrgeizigste Projekt der Bundesverwaltung wird noch lange nicht Realität werden: das E-Voting, das Abstimmen und Wählen per Internet. Zwar ist dieses Projekt im Unterschied zu vielen anderen recht zügig angelaufen. Im Januar 2003 fand in der Genfer Gemeinde Anières die weltweit erste rechtsgültige Gemeindeabstimmung statt, bei der die Stimmbürger auch das Internet benutzen konnten. Die Identifizierung erfolgte über die Nummer des Stimmausweises, mit der sich der Stimmbürger auf die Wahlsite des Kantons einloggte, sowie über drei weitere Angaben: Heimatort, Geburtsdatum sowie eine in einem Rubbelfeld verborgene Identifikationsnummer.
Das Procedere funktionierte tadellos, 44 Prozent der Stimmenden wählten auf Anhieb den elektronischen Weg. In zwei Pilotversuchen sollen nun weitere Varianten getestet werden; in Neuenburg das elektronische Sammeln von Unterschriften, in Zürich das Wählen – auch mittels Handy.
Obwohl beim E-Voting die Schweiz also eine Premiere zu vermelden hat, wird das elektronische Abstimmen und Wählen in den nächsten zehn Jahren kaum Realität werden. Lorenz Furrer vom Informatikstrategieorgan des Bundes zählt die Probleme auf, die sich bei E-Voting noch stellen. Von den kommunal geführten Stimmregistern, die zu harmonisieren wären, bis zu den Risiken des Missbrauchs. Wie kann zum Beispiel sichergestellt werden, dass das Stimmgeheimnis nicht verletzt wird, wenn sich gleichzeitig der Abstimmende klar identifizieren muss?
«E-Voting ist die komplizierteste Form einer Online-transaktion», meint selbst ein Optimist wie Ivar Tallo. Auch Estland habe die Pläne für Internetwahlen deshalb so lange auf Eis gelegt, bis jeder Missbrauch und jede Verletzung von Datenschutz und Stimmgeheimnis ausgeschlossen werden könne. «Bis zu den Wahlen in drei Jahren sollten wir jedoch so weit sein.» Womit das kleine Land im Baltikum im internationalen Vergleich schon wieder die Nase vorne hätte.
Andreas Heller ist NZZ-Folio-Redaktor.