Philippe Mastronardi, 1946 in Bern geboren, promovierter Jurist, war während der vergangenen 16 Jahre Sekretär der Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat (GPK). Die GPK sind neben den Finanzkommissionen die wichtigsten der zwölf ständigen Kommissionen im eidgenössischen Parlament; ihnen obliegt gemäss Reglement in erster Linie «die nähere Prüfung und Überwachung der Verwaltung». Der GPK des Ständerates gehören 13, jener des Nationalrates 25 Mitglieder an. Gewählt werden sie von den Ratsbüros; die Parteien sind ihrer Stärke entsprechend in den Kommissionen vertreten. Ende September verlässt Mastronardi nach insgesamt 21 Jahren in den Parlamentsdiensten Bern, um an der Hochschule St. Gallen einen Lehrstuhl für Staatsrecht und Verwaltungsrecht zu übernehmen. Seine Habilitationsschrift widmete er dem Thema der parlamentarischen Verwaltungskontrolle.
Während 16 Jahren haben Sie als Sekretär der Geschäftsprüfungskommissionen von Nationalrat und Ständerat (GPK) die Verwaltung durchleuchtet. Wo sehen Sie die wesentlichen Entwicklungen in dieser Zeit?
Hauptsächlich im grösseren Stress. Das Bild vom Beamten, der eine ruhige Kugel schiebt, trifft vielleicht vereinzelt noch zu, auf Chefbeamtenstufe ist es aber damit sicher vorbei. Und auf den Generalsekretariaten, in den Amtsdirektionen, da ist die Zeit so knapp geworden, dass für die wichtigen Konzeptfragen fast nur noch Abende und Wochenenden bleiben.
Worauf führen Sie das zurück?
Das Parlament erteilt immer neue Aufträge, verlangt neue Massnahmen; jeder Bundesrat will in seinem Bereich etwas verbessern, und gleichzeitig bleiben die Mittel beschränkt. So ist das Klima in der Verwaltung immer härter geworden.
Man spricht oft von Unternehmenskultur, gibt es auch so etwas wie eine Verwaltungskultur?
Es gibt eine gewisse Eigengesetzlichkeit der Verwaltungsarbeit, eine Verwaltungsoptik, eine Verwaltungslogik ? also tatsächlich eine Verwaltungskultur. Eine Beamtenkaste haben wir allerdings kaum. Das hat mit der föderalistischen Aufspaltung zu tun, die eine Art vertikaler Gewaltenteilung schafft. In fast allen Bereichen ist ein Teil der Zuständigkeiten beim Bund und ein Teil bei den Kantonen oder sogar bei den Gemeinden angesiedelt. Die Verwaltungskultur gleicht sich dabei auf allen drei Stufen.
Ist es eine gute Kultur?
Ja. Wir haben eine loyale Verwaltung, die Leute nehmen ihre Aufgabe ernst, sie tun, was in dem eng gesteckten Rahmen möglich ist. Sicher kann es auch zur Resignation kommen, wenn einer jahrzehntelang in der gleichen Position hängenbleibt; die Entfaltungsmöglichkeiten des Einzelnen sind durch die Hierarchie ziemlich eingeschränkt.
Und diese Resignation nimmt man einfach so hin?
In der Privatwirtschaft reagiert man da wohl rascher und entlässt solche Leute. In der Verwaltung versucht man viel länger, sie mitzutragen. Das ist ein positiver Aspekt der Verwaltungskultur, die Kehrseite sind allerdings Abstriche bei der Effizienz.
Ehrgeiz hat keinen Platz in der Verwaltung?
Doch, nur stört er viele andere.
Und wie steht es mit Kreativität?
Unterschiedlich. Kreativität kann sich kaum entfalten in Ämtern, die sich um den Vollzug kümmern. Wenn hingegen, wie momentan im Verkehrsbereich, sehr viel Neues zu schaffen ist, dann ist Kreativität vor allem in Stabsdiensten durchaus gefragt.
Hat Zivilcourage Platz?
Zivilcourage ist stets mit Risiken behaftet. Ob sie honoriert wird, hängt von der Risikobereitschaft des Vorgesetzten ab. Die Verwaltung ist viel stärker der Öffentlichkeit ausgesetzt als die Privatwirtschaft. Ein Fehler ruft sehr rasch öffentliche Kritik hervor, namentlich der Medien. Wenn da der Chef in die Klemme kommt, steht der Beamte unter Umständen bald gehörig im Regen. Aus der Privatwirtschaft werden vergleichbare Fehlschläge gar nicht erst publik und lassen sich leichter verdauen. In der Verwaltung werden die Risiken deshalb vorsichtiger abgeschätzt.
Hat man in der Verwaltung Freude, wenn sich die GPK anmeldet?
Oft nicht, vor allem nicht beim erstenmal. Da haben die Beamten doch ziemlichen Respekt oder sogar Misstrauen.
Öffnen sich der GPK quasi automatisch alle Türen, alle Schubladen, alle Dateien?
Bei einer GPK-Inspektion ist der Bundesrat verpflichtet, die betroffenen Dienststellen anzuweisen, uns alle gewünschten Informationen zu liefern. Ausnahmen gibt es aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes, bei geheimen (unter anderem militärischen) Akten sowie Akten, die der unmittelbaren Meinungsbildung des Bundesrates dienen. Aber selbst in diesen Fällen können wir Gesuche um Akteneinsicht stellen. Im Prinzip gehen also alle Schubladen auf.
Aber wie können Sie wissen, wo eine Schublade ist, die man öffnen müsste?
Das ist eines der Hauptprobleme, eine Schwierigkeit, die wir nie ganz behoben haben. Wir wissen heute zwar etwas mehr über die Probleme der Verwaltung als vor zehn Jahren, das ist eine Erfahrungssache. Wir versuchen, unser Vorgehen zu systematisieren, und sammeln laufend Hinweise auf lohnende Themen. Trotzdem bleibt etwas Zufälliges, Intuitives.
Woher erhalten Sie die sachdienlichen Hinweise?
Manchmal aus den Medien, oft aber auch aus anderen GPK-Geschäften: wenn wir irgendwo in die Tiefe gehen, fällt vielleicht eine Bemerkung, die uns aufhorchen und einer Sache nachgehen lässt.
Oberstes Prinzip ist somit das Prinzip Misstrauen?
Nein. Die GPK arbeitet nach dem Prinzip Stichprobe. Grundlage ist das Vertrauen. Wir wären ja niemals in der Lage, die Verwaltung flächendeckend zu untersuchen. Misstrauen kommt erst auf, wenn wir merken, dass eine Frage nicht befriedigend beantwortet wird. Aber, wohlverstanden, dieses Misstrauen bezieht sich nicht auf Personen, sondern auf das Funktionieren eines Dienstes. Und so ist es auch mit dem Urteil: die GPK beurteilt, ob eine bestimmte Bundesaufgabe richtig ausgeübt wird.
Wo steckt die Geschäftsprüfungskommission ihre Nase nicht hinein?
In politische Grundfragen. Sie hat nicht die Aufgabe, die Bundespolitik neu zu formulieren, sie schaut nicht in die Zukunft und entwirft keine Ziele. Das ist die Aufgabe des Parlamentes. Die GPK kontrolliert nur, wie Bundesrat und Verwaltung in die Tat umsetzen, was ihnen vom Parlament vorgegeben ist.
Beurteilt die GPK genaugenommen die Bundesräte, da die letztlich für die Führung der Verwaltung verantwortlich sind?
Ja, und die heikelsten Diskussionen gibt es denn auch, wenn die GPK nach einer Inspektion Veränderungen für nötig hält, während ein Bundesrat überzeugt ist, er habe alles im Griff.
Wie stark prägt ein Bundesrat seine Verwaltungsabteilung?
Man spürt die Handschrift eines Bundesrates, er hat durchaus die Möglichkeit, sein Departement nach seinen Vorstellungen zu führen. Zwar ist die Struktur der Verwaltung vorgegeben, aber vieles hängt zum Beispiel davon ab, wie klar die Aufträge von oben sind. Dann lassen sich natürlich vor allem auch mit Personalentscheiden Akzente setzen.
Steht eine Kommission aus Milizparlamentariern gegenüber einer professionellen Verwaltung nicht von vorneherein auf verlorenem Posten?
Ginge es darum, den Beamten auf die Finger zu schauen, dann hätte sie tatsächlich einen schweren Stand. Es geht aber um Sachfragen, und hier können die GPK-Mitglieder in die Tiefe gehen, sie können interne und externe Fachleute beiziehen, mit anderen Verwaltungen vergleichen und erhalten so insgesamt ein recht präzises Bild davon, was ein Amt in einer bestimmten Angelegenheit tut.
Welches sind denn die Beurteilungskriterien?
Die zwei wichtigsten sind Effizienz und Gesetzeskonformität: die Verwaltung muss ihre Arbeit effizient und in Einklang mit dem Gesetz erledigen.
Ist Gesetzeskonformität nicht selbstverständlich?
Natürlich bemüht sich die Verwaltung darum. Etwa im Umweltschutz kann es aber schon vorkommen, dass man nach praktikablen Lösungen suchen muss und dabei gewisse Forderungen nicht so durchsetzen kann, wie es vom Gesetz her verlangt wäre. Es kann aber auch sein, dass der Bundesrat in einer Verordnung weiter geht, als es die GPK für richtig ansieht.
Wie ist es um die Effizienz der Verwaltung bestellt?
Effizienz ist nicht einfach nur eine Kosten-Nutzen-Frage, im Vordergrund steht das Ziel. Wenn Sie auf dem Holzweg effizient sind, bringt das nichts. Gesetze oder Verordnungen, die das Ergebnis eines parlamentarischen Kompromisses sind, haben aber meist nicht ein einziges klares Ziel, und so stellen sich in der Praxis viele Ermessensfragen.
Kommt die GPK nicht von vorneherein zu spät?
Doch, aber das liegt in der Natur der Sache. Kontrollieren kann man ja nicht Zukünftiges, kontrollieren kann man nur Vergangenes: Entscheide, die schon vorliegen, Abläufe, die bereits abgelaufen sind. Wir halten der Verwaltung sozusagen den Spiegel ihrer Vergangenheit vor: wir zeigen ihr, wie sie die gleichen Tätigkeiten in Zukunft rationeller und effizienter ausführen könnte.
Und wer kontrolliert die GPK?
Die Geschäftsprüfungskommissionen sind Organe der beiden Räte, und die sollten die Aufsicht über sie wahrnehmen. Sollten?
Natürlich nehmen die Räte zur Kenntnis, was die GPK an Ergebnissen präsentieren, aber wenn sie die Arbeit im einzelnen beurteilen wollten, dann wären sie überfordert. Seit mehr als zehn Jahren werden die Berichte der GPK aber auch veröffentlicht, und damit setzen sich die Kommissionen der Kritik und der Kontrolle durch die Öffentlichkeit aus. Nicht selten erhalten wir kritische oder anerkennende Reaktionen aus Fachkreisen.
Was kosten die beiden GPK den Bund?
Wie wollen Sie das rechnen? Es sind ja nicht nur die Stellen in den Parlamentsdiensten und die Sitzungsgelder der Mitglieder zu berücksichtigen. Jede GPK-Intervention führt auch zu zusätzlicher Arbeit in der untersuchten Verwaltung. Wenn Sie alles zusammennehmen, kommen Sie wohl zu einem effektiven Aufwand in der Grössenordnung von drei bis vier Millionen Franken jährlich. Aber ich denke, die GPK holt die Kosten, die sie verursacht, leicht herein, indem sie Leerläufe aufdeckt, auf Rationalisierungsmöglichkeiten hinweist und Verbesserungen anregt.