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Der Würfelzucker ist gefallen
Auf Druck der Welthandelsorganisation muss die EU den Zuckermarkt liberalisieren. Das sorgt in Brüssel für Hochbetrieb unter den Lobbyisten aller Lager.
Von Tobias Zick
George Bullen, Botschafter der ostkaribischen Staaten in Brüssel, müht sich zu retten, was nicht mehr zu retten ist. Am Abend war er im Parlament, beim Vorsitzenden des Haushaltsausschusses, und am Morgen darauf hat er auf einen der Vizevorsitzenden eingeredet. «Und nachher», ergänzt die junge Kollegin, die neben ihm sitzt und Protokoll schreibt, «treffen wir noch einen der anderen Vizevorsitzenden.»
Die Europäische Union kürzt ihre Garantiepreise für Zucker um einen Drittel, die Sache ist beschlossen. Die Reform betrifft nicht nur europäische Bauern und Zuckerfabriken, sie betrifft auch die 19 AKP-Länder, für die George Bullen von einem Termin zum nächsten eilt: ehemalige Kolonien in Afrika, in der Karibik und im Pazifik, die feste Quoten an Rohzucker in die EU ausführen dürfen – zum europäischen Preis, der doppelt bis dreimal so hoch ist wie der volatile Weltmarktpreis.
Doch George Bullen kann nicht mehr viel ausrichten, der Zug ist abgefahren. Es geht jetzt nur noch um Feinheiten, um ein paar Millionen mehr oder weniger an Ausgleichszahlungen für die kommenden Jahre. «Schauen Sie», sagt der Botschafter mit ruhiger Stimme, die Ellbogen auf den Konferenztisch gestützt, «auf der einen Seite erklären die Europäer, sie wollen bis 2015 die Armut auf der Erde halbieren. Und dann beschliessen sie eine Politik, die die Armut massiv verschlimmert. Da frage ich Sie: Wie passt das zusammen?»
Die Kürzungen im Zuckerpreis werden den AKP-Ländern 275 Millionen Euro Verlust im Jahr bescheren, heisst es. St. Kitts & Nevis, ein karibischer Inselstaat, hat bereits angekündigt, Anfang 2007 völlig aus der Zuckerproduktion auszusteigen. «Und wissen Sie, was das bedeutet?» fragt George Bullen. «Es bedeutet, dass neun Prozent der Arbeitskräfte in St. Kitts & Nevis ihren Job verlieren. Neun Prozent.» Auf St. Kitts & Nevis leben 46 000 Menschen.
Während europäische Zuckerfabrikanten für die Übergangszeit mit milliardenschweren Entschädigungen rechnen dürfen, sollen sich die ehemaligen Kolonien im ersten Jahr mit 40 Millionen Euro begnügen – geteilt durch neunzehn. «Wir sehen ja ein, dass Europa eine Reform brauchte», sagt Bullen mit fast unmerklichem Kopfschütteln, «aber nicht mit so schnellen und tiefen Einschnitten und nicht mit solchen Lasten auf den Schultern der ehemaligen Kolonien.»
Nicht, dass sie sich kein Gehör verschafft hätten. Die Hilfsorganisation Oxfam hat den AKP-Staaten und den «LDC», den ärmsten unter den Entwicklungsländern, mit Studien, Presseauftritten und Pamphleten den Rücken gestärkt; Minister aus der Karibik haben Minister in Europa besucht; die Brüsseler AKP-Botschafter haben in den Botschaften von EU-Ländern vorgesprochen, sie haben Studien veröffentlicht, eine Website aufgeschaltet, Pressekonferenzen abgehalten. «Wir haben alles versucht», sagt George Bullen, und die junge Frau nickt heftiger, während sie schreibt, «mehr an Lobbyarbeit kann man doch gar nicht machen. Die anderen waren schlicht stärker.»
Ein Hochhauskomplex im Brüsseler EU-Viertel, Rue de la Loi, Strasse des Gesetzes. Siebter Stock, endlose Gänge ent lang, durch Feuerschutztüren, über durchgelaufene Spann teppiche, vorbei an dunkelbraunen Aktenschränken. Ganz am Ende des Ganges sitzt Jean-Marc Gazagnes, Leiter der Abteilung für Getreide, Zucker, Faserpflanzen und Futtermittel in der Europäischen Kommission. Seit zwanzig Jahren ist er im Dienste der EU, komplexe Regelwerke sind seine Spezialität, jahrelange Sisyphosarbeit in Währungsangelegenheiten hat ihn für solche Fälle abgehärtet.
«Es musste etwas geschehen», sagt er, «daran gab es keinerlei Zweifel.» Er knubbelt an den Fingernägeln, schaut aus dem Fenster; er spricht leise, gefasst. «Wir haben hier ein System, unverändert seit fast vierzig Jahren, das völlig aus dem Ruder gelaufen ist. Überall setzt sich das Prinzip Wettbewerb durch, Zucker kann da doch nicht ewig eine Ausnahme bleiben.»
Über die Jahrzehnte haben sich europäische Bauern und Zuckerkonzerne einnisten dürfen in einem Dickicht von A-, B- und C-Quoten, von Interventionspreisen und Ausfuhrerstattungen; für alle Beteiligten ein erträglicher Kompromiss und dabei so kompliziert, dass man selbst in Brüssel lange suchen muss, ehe man einen Menschen findet, der wirklich alles durch und durch begreift.
Drei Jahrzehnte lang ging alles einigermassen ungestört seinen bürokratischen Gang, dann kam das System ins Wanken: Im Jahr 2001 veröffentlichte der EU-Rechnungshof einen Bericht, in dem von Überproduktion, Umweltbelastung und überhöhten Preisen die Rede war. Die Rufe nach Reformen, nach Liberalisierung wurden lauter – und mit ihnen die Rufe dagegen. Bis schliesslich im April 2005 ein Schiedsgericht der Welthandelsorganisation (WTO), auf Klage von Brasilien, Australien und Thailand, eine Geschwulst der EU-Zuckermarktordnung für illegal erklärte: massenhaft subventionierte Exporte, Dumping, das auf dem Weltmarkt die Preise verdirbt.
Ein kräftigeres Argument für ihre Liberalisierungspläne hätte sich die EU-Kommission gar nicht wünschen können.
«Es war ein langer Weg», sagt Jean-Marc Gazagnes, der mit seiner Abteilung für die Umsetzung in allen Details zuständig ist. «Ein sehr, sehr langer Weg.» – «Die Interessenvertreter waren recht aktiv, nicht wahr?» Kurzes Schweigen, ein leises Schmunzeln. «Dreihundert E-Mails am Tag.»
Sie klopften alle bei ihm an, mit ihren Statistiken und Studien, mit Einladungen und Appellen, mit Szenarien von Arbeitsplatzverlusten. «Mir ist erst nach und nach klar geworden», sagt Gazagnes, «wie viele Interessengruppen im Zuckermarkt eine Rolle spielen.»
Er beginnt sie aufzuzählen: die Rübenbauern, die Zuckerindustrie, die Süsswarenhersteller, die AKP-Staaten, die Hilfsorganisationen, die Pharmaindustrie, die Hefeproduzenten. Ah ja, nicht zu vergessen: die Chicorée-Bauern. Die Chicorée-Bauern? «Ja, die sind auch von der Zuckermarktordnung betroffen. Aus Chicorée wird Inulinsirup gemacht, ein Konkurrenzprodukt zum Zucker.»
Als Gazagnes Vorgesetzte, die Agrarkommissarin Mariann Fischer-Boel, den Reformentwurf vorstellte, sagte sie, nun sei ihr klar, warum die Zuckermarktordnung fast vierzig Jahre lang unangetastet geblieben sei: «Ich weiss jetzt, wie es ist, wenn man ins Hornissennest sticht.»
Immer wieder hatte Jean-Marc Gazagnes gedacht, nun hätten er und seine Kollegen die perfekte Lösung gefunden, einen Reformkompromiss, mit dem alle einigermassen leben könnten. «Und jedes Mal kam jemand mit neuen Einwänden und Sorgen, an die ich im Traum nicht gedacht hatte.» Nun sei eine Reform herausgekommen, sagt er und schaut aus dem Fenster, «die allen wehtut».
Allen? Nicht ganz. Im dritten Stock hinter einer unscheinbaren Fassade am Brüsseler Boulevard Saint-Michel sitzt der Belgier Alain Beaumont, ehemaliger Mineralwassermanager, durchdringend blaue Augen, zurückgelehnt in einem Konferenzstuhl. Er ist Geschäftsführer von AGEP, einer Agentur für Verbandsmanagement, die laut ihrer Website «die relevanten Institutionen dabei unterstützt, faire und positive Politik-Richtlinien zu schaffen.»
Eine seiner Visitenkarten weist ihn als Generalsekretär von CIUS aus, dem Komitee der europäischen Zuckerverwender; Mitglieder sind Konzerne wie Unilever, Coca-Cola Enterprises, Kraft. Von diesen Räumen aus wuchert Alain Beaumont gegenüber der EU mit dem Pfund von 450 000 Arbeitsplätzen.
Die Zuckermarktdebatten hat er immer wieder mit Pressemitteilungen und Statements befeuert, in denen er vor einer «Verwässerung der Reform» warnte und belgische Pralinenfabrikanten und deutsche Lakritzunternehmer zitierte, die bekunden, sie würden allzu gern mehr Jobs schaffen, benötigten dazu aber «faire», also niedrigere Zuckerpreise.
Die Links auf der Internetseite von CIUS verweisen auf allerlei, was die Forderung nach billigerem Zucker stützt: einen Bericht der schwedischen Wettbewerbsbehörde, der die Existenz eines «Schweigekartells» zwischen den EU-Zuckerfabrikanten andeutet; ein Papier der Hilfsorganisation Oxfam, die gegen das «Zucker-Dumping» wettert, mit dem die EU den Bauern in Entwicklungsländern die Lebensgrundlage zerstöre.
«Die Reform war unausweichlich», sagt Beaumont, «unausweichlich. Das sagen wir seit Jahren.» Er breitet die Arme aus, an der Tischkante entlang: «In der Lebensmittelindustrie haben wir eine so lange Produktionskette», erklärt er, «und für alle Glieder dieser Kette gelten Wettbewerbsbedingungen, nur für den Anfang der Kette nicht. Ein Agrarsektor, der völlig von der Realität entkoppelt ist. Unhaltbar!» Und was wird mit den AKP-Staaten? «Diese Länder müssen sich verhalten wie jedes andere Land. Sie müssen sich einer Welt mit mehr Wettbewerb anpassen, genau wie die europäischen Zuckerproduzenten. Warum sollten sie nicht ähnliche Anstrengungen unternehmen?»
Der Zuckerpreis wird um einen Drittel sinken in der EU; um wie viel werde ich also im Supermarkt die Tafel Schokolade billiger bekommen? Wieder die ausgebreiteten Arme; natürlich, die lange Produktionskette. «Wir, die Hersteller von Lebensmitteln», erklärt Beaumont, «die wir nahezu 70 Prozent des EU-Zuckers verarbeiten, wir sind in der Mitte dieser langen Kette.» Ein winziges Kettenglied, zwischen Daumen und Zeigefinger. «Wir verkaufen an Zwischenhändler, diese wiederum an den Einzelhandel. Was im Einzelhandel geschieht, darauf haben wir keinen Einfluss. Zweitens sind wir auch bei den anderen Inhaltsstoffen dem freien Markt unterworfen, und schliesslich wissen Sie ja selbst um die steigenden Energiepreise.»
Sind Sie zufrieden mit der Reform, Monsieur Beaumont? Kurze Denkpause, Zurücklehnen. «Es ist natürlich eine Verbesserung, es wird in Zukunft mehr Wettbewerb geben. Aber es ist noch nicht, was wir wollen. Zudem verzögert sich der positive Effekt für uns. In den ersten Jahren der Reform sinken die Preise für die Zuckerfabrikanten, nicht aber für uns. Man kann sagen, deren Lobby hat ganze Arbeit geleistet. Die Differenz geht in die Umstrukturierungsfonds.»
Andere formulieren es so: Die Verbraucher zahlen der Industrie die Schliessung ihrer Fabriken.
Im selben Haus wie das Südzucker Group Export Centre und Subel, der Dachverband der belgischen Zuckerfabrikanten, hat Jean-Louis Barjol seinen Schreibtisch, er ist Generaldirektor des CEFS, des Europäischen Komitees der Zuckerfabrikanten. Er steht vor einer Landkarte, in der die Zuckerfabriken Europas eingezeichnet sind, einen Füllfederhalter in der Hand. Einige Ortsnamen sind bereits durchgestrichen; es ist ein vorläufiger Ausblick auf Europas Zuckerlandschaft in zwei Jahren.
«Wir versuchen gerade, eine Liste zu erstellen von dem, was entschieden wurde. Also, diese zwei Fabriken hier sind bereits geschlossen, diese beiden werden auch verschwinden … und hier, Hohenau in Österreich wird ebenfalls geschlossen.» Er setzt den Stift an, streicht Hohenau. «In Süditalien wird nur eine übrigbleiben, Termoli. Die britische Gruppe hat angekündigt, zwei ihrer vier Fabriken zu schliessen, die polnische Gruppe sechs.»
Sinkende Preise, das bedeutet für Europas Zuckerindustrie: rationalisieren, noch stärker als bisher; Fabriken schliessen – gerade in Gegenden, wo es die Rübe klimatisch schwerer hat – und die Betriebszeit von 85 auf 100 Tage im Jahr verlängern. Vergleichsweise unbehelligt bleiben Anbauregionen in Deutschland, Belgien, Nordfrankreich.
Jean-Louis Barjol und sein CEFS kämpfen seit Jahren an zwei Fronten gleichzeitig: Die EU-Marktreform ist die eine, die Ernährungs- und Gesundheitspolitik die andere. Er gibt viermal im Jahr eine kleine Zeitschrift heraus, sie heisst «Apropos Sugar», es sind lustige Zeichnungen darin von Kindern, die fleissig mit dem Rad zur Schule fahren, die beschwingt überdimensionierte Äpfel, Brote und – natürlich – Limonadedosen durch die Gegend tragen. In den Texten geht es um unangenehme Dinge wie beispielsweise ein Papier der Weltgesundheitsorganisation (WHO) mit der Nummer 916.
Eine Gruppe von 30 Ernährungswissenschaftern aus aller Welt hat darin Ernährungsrichtlinien aufgestellt, die helfen sollen, der globalen Übergewichts- und Diabetesepidemie Herr zu werden. Sie empfehlen, möglichst viel Obst, Gemüse und Fisch zu essen – nicht gerade revolutionäres Gedankengut. In einer Passage heisst es, der tägliche Energiebedarf des Menschen solle zu höchstens zehn Prozent durch Zucker gedeckt werden; ein Richtwert, der in vielen Ländern seit Jahren anerkannt ist. Die amerikanische Sugar Association schrieb daraufhin an die WHO, man werde «jeden gangbaren Weg gehen, um die unseriöse Machart von WHO-Papier 916 zu enttarnen» – und den Kongress auffordern, Zahlungen an die WHO einzustellen.
Die World Sugar Research Organisation (WSRO), die auf ihrer Internetseite damit wirbt, «die einzige internationale Wissenschaftsorganisation» zu sein, die «die Zuckerindustrie unterstützt, indem sie ihre Mitglieder mit dem Zugang zu anerkannten Forschungsinformationen» versorgt – die WSRO also steuert eine Studie bei, die unter Entwicklungsländern Angst und Schrecken verbreitet: Würden die WHO-Empfehlungen umgesetzt, dürfte die Zuckerproduktion weltweit um mehrere Millionen Tonnen einbrechen – für viele arme Länder, deren Wirtschaft sich ans Zuckerrohr klammert, ein Endzeitszenario.
Nicht nur die US-Regierung beginnt das WHO-Papier 916 zu bekämpfen; das afrikanische Königreich Swasiland etwa schreibt an die WHO, der Report sei «wissenschaftlich nicht überzeugend» und ausserdem fände man es «schwie rig, eine WHO-Strategie zu unterstützen, die das Potential hat, unserer Wirtschaft zu schaden». In der endgültigen Fassung des WHO-Strategiepapiers heisst es nur noch, die Aufnahme von Zucker möge «reduziert» werden. Von zehn Prozent ist keine Rede mehr.
Der Widerstand gegen derartige Lobbyattacken wächst. Gerade hat eine internationale Gruppe von Wissenschaftern die WHO aufgefordert, dem International Life Sciences Institute (ILSI) die Zusammenarbeit aufzukündigen, einer globalen Organisation, in deren Mitgliederliste kaum ein Lebensmittel-, Pharma- oder Chemiekonzern von Weltrang fehlt. Sie verweisen auf die Richtlinien der WHO: Kooperierende Organisationen müssten demnach «frei von Interessen sein, die in erster Linie kommerzieller oder profitorientierter Natur sind».
Das ILSI erfülle dieses Kriterium offensichtlich nicht. Im Jahr 1998, wie später die BBC enthüllte, hatte das Institut gemeinsam mit der World Sugar Research Organisation heimlich einen Forschungsbericht der Weltgesundheitsorganisation und der Uno-Organisation für Landwirtschaft und Ernährung mitfinanziert, in dem ein Zusammenhang von Zuckerverzehr und Übergewicht geleugnet wird; auf eine Obergrenze für den täglichen Konsum könne daher verzichtet werden.
«Im besten Fall ist die Beteiligung des ILSI an WHO-Entscheidungsprozessen ein eklatanter Interessenkonflikt», sagt Jennifer Sass, eine der Wissenschafterinnen, die für die Beendigung der Zusammenarbeit gefochten hatten. «Im schlimmsten Fall hat sie WHO-Richtlinien beeinflusst und die Volksgesundheit in Dutzenden von Ländern in Gefahr gebracht.»
Trotz solchen Lobby-Erfolgen ist etwa die Zehn-Prozent-Richtlinie der WHO in der Arbeit von Wissenschaftern und nationalen Regierungen nach wie vor gang und gäbe. «Die Diskussion um die zehn Prozent ist nicht vorbei», bestätigt Jean-Louis Barjol vom CEFS. «Aber wir arbeiten weiterhin daran, dass die Leute nicht in die Irre geführt werden.»
Übergewicht und Diabetes breiten sich aus über den Planeten Erde, Fragen nach der Rolle des Zuckers dabei werden bohrender, die Industrie forscht an immer neuen Alternativ-Süssstoffen – und dennoch steigt der Weltmarktpreis für Zucker seit 2005 rapide: Brasilien nutzt einen immer grösseren Anteil seines Zuckerrohrs, um Bioethanol herzustellen, Ersatz für Benzin. Nicht ausgeschlossen, dass sich mittelfristig, in dem Masse, wie sich die westliche Welt von instabilen Öllieferanten zu lösen sucht, der Zuckermarkt immer mehr in Richtung eines Treibstoffmarktes entwickelt.
Beim EU-Beamten Jean-Marc Gazagnes wecken solche Szenarien eher gemischte Gefühle. «Wenn es so kommen sollte», sagt er, «dann treten beim Thema Zucker künftig noch mehr Akteure ins Spiel.» Er lächelt gequält. «Wer weiss, dann steht bei uns eines Tages auch noch die Ölindustrie vor der Tür.»
Tobias Zick ist freier Journalist in Hamburg.
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