Vor 100 Jahren waren in der Schweiz noch mehr als ein Drittel aller Beschäftigten in der Landwirtschaft tätig. Heute sind es kaum noch 4 Prozent. Die Bedeutung der Agrarpolitik hingegen hat in dieser Zeit enorm zugenommen. Je weniger Bauern und Bäuerinnen es gab, desto strittiger wurde offenbar ihre gesellschaftspolitische Rolle. Ein wichtiger Grund für diese scheinbar paradoxe Entwicklung liegt darin, dass die bäuerliche Bevölkerung immer mehr vom Staat abhängig wurde.
Einer der ersten, der dieses grundlegende Merkmal aller modernen Gesellschaften öffentlich diskutiert hat, war Ernst Laur. «Unser Volk kann seine Landwirtschaft so haben, wie es sie will», schrieb der damalige Bauernsekretär und Direktor des Schweizerischen Bauernverbandes 1915. «Die Landwirtschaft ist weiches Wachs, das Volk und Behörden nach Gutfinden formen können.» Damit hat er aber nicht nur die einseitige Abhängigkeit des Agrarsektors von den staatlich-gesellschaftlichen Wertvorstellungen umschrieben, sondern gleichzeitig auch das Gestaltungspotential angetönt, das in der Agrarentwicklung vorhanden war und das Laur wie kein anderer benutzt hat, um seine Entwicklungsvorstellungen in die Tat umzusetzen.
Schon vor Laurs Engagement hatten die Bauern selber zu realisieren begonnen, dass sie in einer wachsenden Volkswirtschaft ohne staatliche Schutzmassnahmen unweigerlich an den Rand gedrängt würden. Sie versuchten deshalb, den Prozess ihrer ökonomischen und soziologischen Marginalisierung aufzuhalten, indem sie vom Staat eine interventionistische Agrarpolitik verlangten. Zuerst, in den Jahren nach 1890, mit den Bauernbünden in Opposition zu den von den Liberalen dominierten staatlichen Institutionen; später, zusammen mit dem 1897 entstandenen Schweizerischen Bauernverband, in enger Zusammenarbeit mit den Bundesbehörden.
Staatsinterventionismus vor dem Ersten Weltkrieg bedeutete fast ausschliesslich Zollschutz, da im 19. Jahrhundert Preisstützungen noch kein Thema waren. Der Übergang, der in den umliegenden Ländern bereits weitgehend vollzogen war, war für die innenpolitische Entwicklung aber wichtiger als im ökonomischen Bereich. Die jeweils erst in den bilateralen Verträgen ausgehandelte effektive Höhe der Zölle ermöglichte es in der Volksabstimmung vom März 1903 auch Handels- und Industriekreisen, den Generaltarif zu unterstützen, da sie bei dessen konkreter Ausgestaltung dann mitentscheiden konnten. Die Gewerkschaften und die Sozialdemokraten hingegen, die noch kaum ins politische System integriert waren, hatten keine Aussicht, dass ihre Anliegen bei der Ausgestaltung der Vorlage berücksichtigt würden. Sie profilierten sich nicht zuletzt deshalb als radikalere Freihändler als die Vertreter der Exportindustrie und kitteten so mit ihrer Ablehnung jeglicher Zollschutzmassnahmen im Agrarbereich die neuentstandene bürgerlich-bäuerliche Allianz.
Dieses Bündnis diente beiden Seiten. Halfen die bürgerlichen Parteien den Bauern bei der Durchsetzung eines Teils ihrer Zollforderungen, so waren die im Bauernverband organisierten Bauern ein ganz zentraler Koalitionspartner für das von einer zunehmend selbstbewussteren Linken bedrängte Bürgertum. Die Abstimmung über den Zolltarif schuf im wesentlichen die in vielen Bereichen bis heute funktionierende bürgerlich-bäuerliche Koalition, die Ende der zwanziger Jahre mit der Wahl des Bauernvertreters Rudolf Minger in den Bundesrat auch parteipolitisch institutionalisiert wurde.
Das derzeit in Auflösung begriffene Konzept der Preisstützung durch Staat und Verbände setzte sich erst im Ersten Weltkrieg durch, als die Anbau- und Ablieferungspflichten der Bauernschaft mit teilweise garantierten Abnahmepreisen vergütet wurden. Die in der Folge massiv ausgebauten Stützungsmassnahmen konnten aber nicht verhindern, dass in der Zwischenkriegszeit auch die Preise für diejenigen landwirtschaftlichen Produkte in den Keller fielen, die staatlich gestützt wurden. Der Milchpreis beispielsweise wurde von 28 Rappen je Liter Mitte der zwanziger Jahre auf 18 Rappen im Jahre 1933 gesenkt, die Ablieferungsmenge kontingentiert.
Einen massiven Ausbau erfuhr die Politik der Preis- und Absatzsicherung im Frühling 1939 mit ihrer Ausdehnung auf die Ackerbauprodukte. Allerdings erfolgte dieser Schritt aus struktur- und nicht aus einkommenspolitischen Überlegungen. Die nichtbäuerliche Bevölkerung war zu Beginn des Zweiten Weltkrieges aus Gründen der Nahrungsmittelversorgung eindeutig stärker an der planmässigen Ausdehnung der Ackerfläche interessiert als die Bauern, die diesem Schritt aus konjunkturpolitischen Überlegungen lange skeptisch gegenüberstanden. Weil es den Anhängern des Autarkiegedankens gelang, während des Krieges die planmässige Nahrungsmittelproduktion mittels Preis- und Absatzsicherung mit der Erhaltung der Unabhängigkeit des Landes zu verknüpfen, blieb dieser Gedanke in modifizierter Form auch in der unmittelbaren Nachkriegszeit noch mehrheitsfähig.
Nun waren es vor allem die Bauern, die an einer gesetzlichen Verankerung des Prinzips kostendeckender Preise im neuen Landwirtschaftsgesetz von 1951 interessiert waren. Und im Gegensatz zur Jahrhundertwende setzte sich jetzt auch die Sozialdemokratische Partei vehement für die «gerechte Entschädigung der bäuerlichen Arbeit» ein; der Preis sei für den Bauern, was der Lohn für den Arbeiter, hiess es in den sozialdemokratischen Zeitungen - ein Argument, das die Bauern bereits vor 50 Jahren ins Feld geführt hatten. Weniger Freude am Entscheid der Stimmbürger, die dem Landwirtschaftsgesetz am 30. März 1952 zustimmten, hatten jene Handels- und Wirtschaftsliberalen, die das Referendum ergriffen hatten. Hier befürchtete man, dass «eine privilegierte Volksschicht» entstehen würde, indem der Staat den Bauern ihre Existenz gesetzlich garantiere. Dass die Väter des Gesetzes - obwohl oder vielleicht gerade weil sie vorwiegend der Landwirtschaft nahestanden - aber kaum solche Absichten hegten, realisierten die weniger dogmatisch orientierten Wirtschaftskreise noch vor dem Inkrafttreten. Der im Artikel 29 festgelegte Grundsatz, kostendeckende Preise seien anzustreben, bedeute noch lange nicht, dass eine Preis- und Absatzgarantie von seiten des Bundes geschaffen worden sei, argumentierte man hier nach der Annahme der Vorlage.
Bei den in der Landwirtschaftsverordnung präzisierten Richtlinien zur Preisgestaltung griffen die Behörden auf den von Laur schon fünfzig Jahre vorher gemachten Vorschlag zurück, die Preise so festzusetzen, dass Betriebsleiter auf mittleren, rationell geführten Höfen in der Lage sein sollten, neben einem angemessenen Lohn auch eine Verzinsung des eingesetzten Eigenkapitals zu erwirtschaften. Der von Laur seinerzeit als Vergleichsgrösse herangezogene Lohn eines Landarbeiters wurde jetzt durch das Einkommen eines gelernten Industriearbeiters ersetzt. Das Landwirtschaftsgesetz war also keineswegs eine «Existenzgarantie» für die gesamte Bauernschaft, wie inner- und ausserhalb der Landwirtschaft immer wieder angenommen wurde.
Die im Gesetz verankerte Form der Preisgarantie schloss einen grossen Teil der bäuerlichen Produzenten von vorneherein von der Möglichkeit aus, kostendeckende Preise zu realisieren - jedenfalls so lange, als die Preise nicht nach Ablieferungsmenge oder Produktionsstandort differenziert wurden. Diese Politik erwies sich für die überdurchschnittlich hohe Produktionskosten aufweisenden Betriebe als letztlich unerreichbares Ziel und privilegierte dafür eine Minderheit unter den Produzenten: diejenigen nämlich, die - aus strukturellen Gründen, dank individuellen Fähigkeiten - unterdurchschnittliche Produktionskosten aufwiesen. Sie bezogen beim Verkauf ihrer Erzeugnisse sozusagen eine staatlich garantierte Sonderrente. Die (oft) kleineren und strukturell benachteiligten Bauern hingegen liefen - ähnlich wie der Windhund hinter dem künstlichen Hasen - chancenlos den garantierten Preisen hinterher. Zusammen mit den wenig später eingeführten Produktionseinschränkungen regulierte der Bund so das kontinuierliche Ausscheiden der in der Regel jeweils kleinsten Betriebe aus dem Produktionsprozess. Das Landwirtschaftsgesetz hat den Strukturwandel keineswegs aufgehalten, sondern lediglich - aus einer Wachstumsperspektive betrachtet - in geordnete Bahnen gelenkt.
Die erste wichtige Handlung des Bundesrates im Namen des am 1. Januar 1954 in Kraft getretenen Gesetzes bestand denn auch in einer Senkung des Milchpreises. Wie schon in den dreissiger Jahren war es auch 1953/54 wieder zu Problemen bei der Milchverwertung gekommen. Der Bundesrat war überzeugt, die steigenden Milcheinlieferungen nur mit einer Preissenkung um einen Rappen auffangen zu können. Mit 38 Rappen je Liter offerierte der Bund den Bauern im Frühling 1954 deshalb wieder den gleichen Preis, der in der Romandie 1945 und 1947 zu Milchstreiks geführt hatte.
Die Bauern versuchten die hinter der Teuerung nachhinkenden Agrarpreise mit Rationalisierungen (in der Landwirtschaft waren die Produktivitätsfortschritte in der Nachkriegszeit deutlich höher als in der Industrie) und einer Ausweitung der Produktion aufzufangen, so dass der Bund schon bald produktionsdämpfende Massnahmen erliess, um die steigenden Verwertungskosten in den Griff zu bekommen. Die Milchproduzenten im Berggebiet versuchte man ab 1959 mit Beiträgen davon abzuhalten, Verkehrsmilch zu produzieren.
In den sechziger Jahren ertönte aus ökonomischen Kreisen immer lauter der Ruf, dieses Instrument produktionsunabhängiger Direktzahlungen anstelle der Preisstützungsmassnahmen auf die ganze Landwirtschaft auszudehnen. Der Ökonom Henner Kleinewefers beispielsweise begründete die Forderung nach Direktzahlungen damit, dass es sinnvoller wäre, wenn die Bauern, anstatt immer mehr Nahrungsmittel herzustellen, zunehmend das «öffentliche Gut Umwelt» produzierten und «konsumreif» machten. Die bäuerliche Bevölkerung, die die staatliche Agrarpolitik mindestens so heftig wie die Ökonomen kritisierte, wehrte sich aber gegen deren Reformvorschläge, weil diese den ohnehin schon rasanten Strukturwandel noch beschleunigt hätten. Die Bauern, die weiterhin Nahrungsmittel produzieren wollten, empfanden Entschädigungen für eine extensive Bewirtschaftung des «Konsumguts Umwelt» als «Almosen fürs Nichtstun». Und der Bauernverband wehrte sich gegen einen Ausbau der Direktzahlungen, weil er befürchtete, dass damit die agrarpolitischen Diskussionen von der wirtschaftspolitischen auf die sozialpolitische Ebene verschoben würde. Bis Mitte der achtziger Jahre gelang es ihm, die Ausdehnung des Systemwechsels auf das Berggebiet zu beschränken.
Dieser Widerstand gegen den Übergang von der Preisstützung zu den Direktzahlungen im Talgebiet brach im September 1986 zusammen, als in der Schweiz der Zuckerbeschluss, der eine Ausdehnung der Zuckerrübenanbaufläche anstrebte, in einer Volksabstimmung abgelehnt und in Punta del Este in Uruguay gleichzeitig die achte Zollabbau-Runde des Gatt in die Wege geleitet wurde. Dass dabei nicht nur ein Zollabbau, sondern auch eine Reduktion der staatlichen Preisstützungen das Ziel sein sollte, erkannte die internationale Welthandelsvereinigung umgehend, schrieb sie doch schon zwei Tage nach Abschluss der Ministerkonferenz, besonders erfreulich sei, dass das Bauernproblem künftig von der «handelspolitischen und nicht mehr von der landwirtschaftlichen Seite her» angegangen werden könne. Kurz darauf begann der Bundesrat bereits mit dem schrittweisen Abbau der Produzentenpreise. War die Einführung der Direktzahlungen Ende der sechziger Jahre (auch) noch ökologisch begründet worden, so setzten sie sich nun hauptsächlich auf Grund handelspolitischer Überlegungen durch.
Die schweizerische Agrarpolitik des 20. Jahrhunderts war insofern widersprüchlich, als sie produktionsfördernde Anreize und Zwänge schuf und gleichzeitig produktionseinschränkende Massnahmen (Kontingentierungen, Stallbauverbote) erliess. Aber im Vergleich mit der Agrarpolitik anderer westeuropäischer Staaten war sie keineswegs aussergewöhnlich. Alle umliegenden Länder haben als Folge des Wirtschaftswachstums im 20. Jahrhundert eine protektionistische Agrarpolitik eingeführt. Die schweizerische Variante hat also - entgegen dem oberflächlichen Eindruck - keineswegs einzigartige Auswüchse produziert.
Weder arbeiten bei uns mehr Leute im Agrarsektor, noch haben wir einen höheren Selbstversorgungsgrad als jenseits der Grenze. Ganz im Gegenteil. Und die Nahrungsmittelpreise sind - obwohl nominal von den höchsten der Welt -, auf die Kaufkraft der Konsumenten bezogen, tiefer als in den umliegenden Ländern. Der Milchpreis, das in der Öffentlichkeit vielleicht umstrittenste innenpolitische Thema der Nachkriegszeit, hat sich seit 1950 für die Bauern weniger als verdreifacht (für die Konsumenten und Konsumentinnen vervierfacht), die Löhne hingegen sind im Durchschnitt um den Faktor 9 gestiegen. Die schweizerische Agrarpolitik hat zwar auch die Agrarproduktion gelenkt und Einkommenssicherheiten für jeweils einen Teil der bäuerlichen Betriebe geleistet, ein Reservat für eine althergebrachte bäuerliche Produktions- und Lebensweise hat sie aber nicht geschaffen.
Ernster zu nehmen als die Kritik an der Preispolitik ist der Einwand, der Staat habe in der Nachkriegszeit via Agrar- und Forschungspolitik nicht nur einseitig die Produktion homogener Güter über die Aufnahmefähigkeit des Marktes hinaus gefördert, sondern auch alternative Produktionsweisen wie den biologischen Landbau bis in die jüngste Vergangenheit hinein benachteiligt. Nicht nur sind die Folgen dieser Politik ungleich schwieriger zu korrigieren als diejenigen der Zoll- und Preispolitik, sondern sie wären teilweise auch wesentlich leichter vermeidbar gewesen, da in der Schweiz in den fünfziger Jahren mehr Bauern ihre Höfe biologisch zu bewirtschaften begannen als anderswo. Heute ist die Schweiz in punkto Anerkennung der ökologischen Leistungen des biologischen Landbaus zum Nachzügler geworden.
Peter Moser ist Historiker in Bern. Mitte September erscheint im Huber-Verlag sein Buch «Der Stand der Bauern. Bäuerliche Politik, Wirtschaft und Kultur gestern und heute».