DIE DEMOKRATIE HAT GESIEGT: 1945 über die nationalsozialistischen und faschistischen Diktaturen, 1989 über das Sowjetimperium in Osteuropa. Gesiegt hat da, was es gemäss Rousseau im strengen Sinne des Wortes nie gegeben hat und nie geben wird. Ein Volk von Göttern, meinte er, würde sich demokratisch regieren, und Menschen sind keine Götter. Oder doch? Wir leben schliesslich in einer Demokratie, allerdings nicht mehr lange, wenn man dem französischen Politologen Jean-Marie Guéhenno glauben mag, der 1993 das Ende der Demokratie angekündigt hat, leider ohne uns mitzuteilen, was danach kommen wird.
Das Wort Demokratie hatte nicht immer einen guten Klang. Als Begriff vor rund zweieinhalbtausend Jahren im antiken Griechenland entstanden, war die Demokratie nach dem Niedergang Athens während zweitausend Jahren höchstens ein Thema für Gelehrte, die, wenn sie sich überhaupt damit beschäftigten, der Demokratie als Staatsform wenig Positives abgewinnen konnten. Erst die Aufklärung und die Französische Revolution brachten die Idee ins Bewusstsein zurück, doch selbst Kant sah die Demokratie Ende des 18. Jahrhunderts noch als Despotismus. An berühmten Vorgängern fehlte es ihm dabei nicht. Die bedeutendsten politischen Philosophen des antiken Griechenlands, Platon und Aristoteles, hatten die Demokratie als «Trödelbude der Staatsverfassungen» oder verwerfliche Abart einer wirklich guten Verfassung abgelehnt. Der amerikanische Politologe Robert A. Dahl sieht denn auch Ironie darin, dass man über die Idee der griechischen Demokratie weniger von ihren Anhängern als von ihren Kritikern weiss.
Die Demokratien in den antiken griechischen Städten waren vom heutigen Verständnis der Demokratie weit entfernt. Wohl gab es Volksversammlungen und Volksgerichte, wohl konnten die freien Bürger über die Geschicke der Polis bestimmen und hatten sie gleiche Rechte, wohl galten das Mehrheitsprinzip und die Redefreiheit. Aber Demokratie, Volksherrschaft also, hiess in Athen direkte Machtausübung bis hin zur vorsorglichen Verbannung des politischen Gegners, unbeschränkte Macht bis hin zur Willkür im Umgang mit den selbsterlassenen Gesetzen. Die Volksversammlung regierte, der (gewählte) Rat der Fünfhundert bereitete die Geschäfte vor, meist durch Los bestimmte Beamte führten sie aus und waren rechenschaftspflichtig. Rigorose Amtszeitbeschränkungen hatten ständige Wechsel im Rat und in der Beamtenschaft zur Folge. Selber regieren hiess, wie der italienische Politologe Giovanni Sartori in seiner Demokratietheorie schreibt, «sein ganzes Leben mit dem Regieren zuzubringen».
Im übrigen war diese Volksherrschaft eine reine Minderheitenherrschaft. Der grösste Teil des Volkes war davon ausgeschlossen. Frauen und Sklaven hatten keine politischen Rechte, Zugewanderte meist auch nicht, und oft war das Wahlrecht an einen Zensus gebunden. In zahlreichen Perioden der antiken Demokratie war es aus Zeitgründen ohnehin nur Vermögenden möglich, aktiv zu politisieren. Freie Bürger waren in erster Linie Bürger, die frei von der Notwendigkeit waren, sich ihren Lebensunterhalt zu verdienen. So stritt man denn immer wieder darüber, ob Amtsinhaber zu entschädigen seien. Wurde bezahlt, so hatten die unteren Schichten mehr Macht, verweigerte man die Entschädigung, so waren die Aristokraten im Vorteil. Die griechische Demokratie war häufig ein harter Klassenkampf. Aristoteles, Sohn aus bürgerlichem Hause, bezeichnete die Demokratie als Herrschaft der Armen und plädierte für einen (allerdings niedrigen) Zensus. Platon hatte es radikaler gesehen: von aristokratischer Herkunft, schien ihm eine Herrschaft der Philosophen ideal, also nicht eine Herrschaft der Vielen, sondern der Wenigen.
Die griechischen Demokratien der Antike gingen unter und kehrten nicht wieder. Sartori vermutet, dass «etwas Neues entstehen musste, damit das Wort wieder in Gebrauch kam». Das Neue hat in seiner Interpretation vor allem mit der Entdeckung zu tun, dass Abweichung und Vielfalt keineswegs unvereinbar sind mit gesellschaftlicher Ordnung und dem Wohl des politischen Gemeinwesens. Die antiken griechischen Städte waren nicht Staaten in unserem Sinne, sondern Gemeinschaften, in denen es keine Trennung zwischen öffentlichen und privaten Sphären gab. Die Freiheit der Bürger bestand in der Freiheit zu regieren, zu herrschen, und nicht in Freiheitsrechten, die sie vor dem Machtmissbrauch des Staats schützten. Die Optik hat sich im Laufe der Geschichte, vor allem im Zuge der Reformation und des Liberalismus gedreht. Der Bürger ist nicht mehr für den Staat da, vielmehr der Staat für den Bürger. Sartori, ein glühender Verfechter der liberalen Demokratie, sagt, dass sich die westliche Zivilisation ein gemässigteres und klügeres Ideal als jenes der (antiken) Demokratie zu eigen gemacht hat, nämlich das Ideal der Republik, «das die Sache jemandes (sei es des einen oder des demos) zugunsten der Sache niemandes fallenlässt». Der Staat wurde entpersönlicht.
Über Jahrtausende lag die Macht bei Kaisern, Königen, Fürsten, Aristokraten. Sie beriefen sich auf die göttliche Ordnung oder auf das Volk, sie tyrannisierten ihre Untertanen oder regierten zum Nutzen der Gemeinschaft. Die Machtfrage stellte sich in zweierlei Hinsicht. Wird die Macht zum Wohle der Gemeinschaft ausgeübt? Und: Wie sind die verschiedenen Stände an der Machtausübung beteiligt? Die Macht an sich war ungeteilt, die Ordnung im Prinzip vorgegeben, Veränderungen nur innerhalb dieser Ordnung möglich, eine demokratische Verfassung nach griechischem Muster kein Ideal. Das schloss demokratische Prozesse jedoch nicht aus. Wo man unter seinesgleichen war, dem gleichen Stand angehörte oder, wie in manchen Schweizer Urkantonen, in Gemeinschaften lebte, wo der Arm der Herrschenden nicht hinreichte, wurde oft nach demokratischen Regeln gehandelt. Die Sorge der Staatsdenker aber galt der «guten» Regierung und dem Interessenausgleich zwischen den Bevölkerungsschichten, zwischen König, Adel und (aufstrebendem) Bürgertum etwa. Nicht nur der englische Parlamentarismus und die Französische Revolution in Europa standen noch in mancher Hinsicht in dieser Tradition, selbst bei der Vorbereitung der amerikanischen Verfassung von 1784 diskutierte man die Frage, wer im Staatsaufbau den in Amerika fehlenden Adel ersetzen könnte.
Die Demokratie nach antikem Muster hatte Hürden aufgebaut, die nur schwer zu überspringen waren. Volksherrschaft schloss Willkürherrschaft nicht aus. Die Macht war allumfassend. Die «reine» Demokratie, gleichzusetzen mit Selbstregierung, war in grösseren Staaten praktisch unmöglich. Die Demokratie verlangte Gleichheit, obwohl die Menschen kaum alle gleich sind. Und lange hielt sich die Skepsis gegenüber Mehrheitsentscheiden des Volkes. Vordenker wie Spinoza, Locke, Montesquieu, Rousseau, Kant oder Tocqueville, französische Revolutionäre wie englische Praktiker, Pilgerväter und die Väter der amerikanischen Verfassung steuerten im 17., 18. und 19. Jahrhundert Ideen und Erfahrungen, auch blutige, bei, aus denen allmählich die liberale Demokratie entstand.
Viele von ihnen waren keine Anhänger der Demokratie, aber ihre Gedanken sollten sich als wesentliche Bausteine eines neuen politischen Systems erweisen. Die Staatsmacht gegenüber dem Bürger wurde eingegrenzt, es gab Freiheitsrechte und politische Rechte, man band die Herrschaft ans Recht, teilte die Gewalten in Legislative, Exekutive und Judikative und führte repräsentative parlamentarische Systeme ein. Das alles machte Demokratie, nun völlig anders verstanden als in der Antike, möglich. Durchzusetzen vermochte sie sich in Westeuropa - mit vielen Rückschlägen - erst ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Die Frauen allerdings blieben bis Anfang dieses Jahrhunderts, und in der Schweiz bekanntlich noch viel länger, von der Teilnahme ausgeschlossen. Öffentliche Angelegenheiten waren Männersache. Zweifellos findet sich solches Denken bei vielen Männern noch heute und beeinflusst die politische Praxis zum Nachteil der Frauen.
Moderne Demokratien sind repräsentative Demokratien. Die Schweiz dagegen wird in der Regel als direkte Demokratie bezeichnet. Streng genommen ist sie es nicht. Die Behauptung, das Volk regiere, eignet sich mehr für 1.-August-Reden als zur Beschreibung der Realität. Auch unser Land teilt sich in Regierende und Regierte, unsere Demokratie ist repräsentativ wie andere auch. Damit ist nichts gegen die direktdemokratischen Instrumente gesagt, die dem Volk weit grössere Mitwirkungsmöglichkeiten verschaffen als anderswo. Aber die hohe Bewertung der Volksrechte führt manchmal zu einer Abwertung der repräsentativen Elemente, besonders der Parlamente, die als notwendiges Übel hingenommen, jedoch in ihrer Bedeutung für das Funktionieren der Demokratie nur beschränkt wahrgenommen werden. Es ist kein Zufall, dass Parlamentswahlen in der Schweiz, anders als einzelne Volksabstimmungen, die Gemüter kaum bewegen.
Demokratie funktioniert nach dem Mehrheitsprinzip auf der Grundlage gleicher Rechte. Diese banale Aussage ist geeignet, die Probleme der heutigen Demokratien darzustellen. Mit der Gleichheit, Kampfparole der Französischen Revolution wie später marxistischer und sozialistischer Heilsbringer, kam der Liberalismus lange Zeit gut zurecht. Denn er verstand darunter Gleichheit vor dem Gesetz, gleiche politische Rechte und Chancengleichheit. Das alte politische und philosophische Problem, warum allen Menschen die gleichen Rechte eingeräumt werden sollten, obwohl nun wahrlich nicht alle gleich sind, schien elegant gelöst. Gleichheit hiess in diesem Verständnis gleicher Wert unabhängig von Geburt, sozialer Zugehörigkeit und Vermögen. Vorrechte von Ständen oder Zensuswahlrecht hatten keinen Platz mehr. Mit der Gleichwertigkeit der Geschlechter nahm man es dagegen, wie gesagt, nicht so genau.
Die Entwicklung des Staates zum Dienstleistungsunternehmen führte in den letzten Jahrzehnten zu Tendenzen, die mit dem liberalen Gleichheitspostulat nur schwer in Einklang zu bringen sind. Wie ist Chancengleichheit zu erreichen, wenn die Chancen in Wirklichkeit ungleich sind? Wohl nur durch Ungleichbehandlung. Das heisst, wer weniger Chancen hat, wird staatlich gefördert, bekommt Unterstützung. Der Staat leistet nicht für alle gleich viel. Solange einsichtig ist, welche Ungleichheiten gemildert werden und warum, leuchtet das ein, doch ist die Übersicht völlig verlorengegangen. Wer warum welche nicht allgemein zugänglichen Leistungen bezieht, ist nicht mehr klar. Bereits die Möglichkeit, den Dschungel an Unterstützungen und Subventionen als gerecht zu empfinden, wird einem genommen. Die Bereiche, in denen der Staat versucht, Ungleichheiten auszugleichen, sind inzwischen sehr viel zahlreichen als jene, in denen er alle gleich behandelt. Mit der ursprünglichen Gleichheitsidee hat dies nicht mehr viel zu tun.
Die gleichen politischen Rechte scheinen dagegen nicht in Gefahr. Niemand denkt daran, das Stimmrecht, das aktive und passive Wahlrecht ungleich zu verteilen. Die Probleme sind anderer Art. Das Bild vom mündigen Bürger, der in der Lage ist, die ihm zur Entscheidung vorgelegten Sachfragen vernünftig zu seinem eigenen Wohl und jenem der Gemeinschaft zu entscheiden, kontrastiert mit der Tatsache, dass von ihm immer häufiger Urteile über Vorlagen erwartet werden, die nicht einmal von jenen genau überblickt werden, die sie ausgeheckt haben. Die eigene Meinung ist nicht wirklich die eigene, sondern jene fremde Meinung, die einem am ehesten einleuchtet. Wer weiss da noch, ob er mit seiner Stimme für das eintritt, was er für gut hält? Zumal es den Parlamentariern, die die Vorlage ausgearbeitet haben, nicht viel besser ergeht; auch sie sind immer mehr auf das Urteil von Sachverständigen angewiesen. Die Expertokratie gewinnt an Boden, während das Vertrauen in die eigene Urteilskraft schwindet und die Skepsis gegenüber staatlichem Handeln wächst.
Das Mehrheitsprinzip wiederum war schon immer Anfechtungen ausgesetzt. Einmal gab es Zweifel daran, dass die Mehrheit in der Lage sei, vernünftig und richtig, das heisst im eigenen Interesse und im Interesse des Gesamtwohls, zu entscheiden, ganz abgesehen davon, dass sich Eigeninteressen und Gemeinwohl im Wege stehen können. Doch die Gegenfrage lautet: wer denn sonst, wenn nicht die Mehrheit? Platons Philosophenstaat kommt kaum in Frage, und die stabilen Demokratien haben empirisch zumindest längst bewiesen, dass Mehrheitsentscheide das Gesamtinteresse besser spiegeln als die Entscheide gutmeinender Diktatoren; auch die Faschisten behaupteten, dem Wohle des Volkes besser gerecht zu werden als die von ihnen verachteten Demokratien. Das Resultat ist bekannt.
Weit mehr Kopfzerbrechen bereitet den Demokraten die Gefahr einer systematischen Unterdrückung von Minderheiten. Unterdrückung von ethnischen, religiösen und politischen Gruppen im Namen der «Mehrheit» war und ist Realität. Demokratien, die diesen Namen verdienen, funktionieren deshalb, wie Sartori es nennt, nach dem beschränkten Mehrheitsprinzip. Wer an den Schutz der Minderheiten denkt, sieht vor sich zuerst die institutionellen Garantien, die bei uns sehr ausgeprägt sind: von den Freiheitsrechten über den föderalistischen Staatsaufbau bis zu Garantien zugunsten sprachlicher Minderheiten. Weniger im Bewusstsein ist, dass sehr viele Entscheide - und dies nicht nur in unserem Konkordanzsystem - nicht mehrheitlich, sondern im gegenseitigen Einvernehmen gefällt werden.
In Kommissionen, Ausschüssen, Regierungen wird häufig gar nicht abgestimmt, was noch nicht bedeutet, dass alle gleicher Meinung sind. Entscheidend ist vielmehr, wie wichtig jemandem eine Sache ist. Scheint sie ihm von untergeordneter Bedeutung oder werden seine Interessen nicht tangiert, so verzichtet er auf Opposition, nicht zuletzt in der Hoffnung, bei nächster Gelegenheit von der andern Seite auf Unterstützung zählen zu können. In solchen Konstellationen vermögen Minderheiten ihre Anliegen meist sehr gut zur Geltung zu bringen, weil die andern spüren, wie wichtig sie ihnen sind. Diese Mechanik durchbricht das Mehrheitsprinzip, das nur Sieger oder Verlierer kennt und deshalb gelegentlich auch ein Nullsummenspiel genannt wird. In unserer Referendumsdemokratie treibt dieses Geben und Nehmen besonders üppige Blüten, manchmal auch Sumpfblüten; einer der Gründe liegt eben darin, dass an der Urne nur ein Ja oder Nein möglich ist, der mehrheitsfähige Kompromiss demnach vorher auszuhandeln ist. Wie rasch indessen das Mehrheitsprinzip mit Ansprüchen von Minderheiten kollidiert, ist an den allergischen Reaktionen der Welschen auf Abstimmungsergebnisse abzulesen, die nicht ihren Vorstellungen über den künftigen Weg der Schweiz entsprechen.
Die Klagen über die Ineffizienz der Demokratie, den wildwuchernden Staat, die Überforderung der Stimmbürger, das allgemeine Desinteresse an der Politik, die Entfremdung zwischen dem Staat und seinen Bürgern sind Allgemeingut geworden. Im Moment macht man sich daran, den Staat mit modernen Managementmethoden auf Vordermann zu bringen. Recht so, falls man davon nicht die Lösung der eigentlichen Probleme erwartet. Die liberalen Demokratien haben die Staatsmacht gebändigt, indem sie den Bürger vor staatlicher Willkür und Gewalt schützten. Und sie haben die Staatsmacht in anderer Form ausgebaut, indem der Staat immer neue Funktionen übernahm. Wie die Demokratien diese Entwicklung eindämmen wollen, bleibt unklar, wirksame institutionelle Sicherungen scheint es jedenfalls nicht zu geben. Oft bleibt nur die klägliche Hoffnung, dass das Geld zur Befriedigung der Expansionsgelüste nicht ausreiche. Aber vielleicht wäre es doch an der Zeit, über die Beschränkung der modernen Form von Staatsmacht nachzudenken, die auf Samtpfoten mit Subventionen und Leistungen daherkommt.
Die Entwicklung zum sozialen Dienstleistungsstaat ist nicht rückgängig zu machen, eine Rückkehr zu einem allein auf innere und äussere Ordnung und Sicherheit bedachten Staat nicht wünschbar. Erlaubt ist aber die Frage, wohin die Reise gehen soll. Guéhenno hält das Ende der Demokratie, das Ende der Politik für gekommen, allerdings nicht allein auf Grund der Hypertrophie staatlicher Leistungen, sondern wegen des Verlustes an Souveränität.
Die neuere Geschichte der Demokratie ist eng verknüpft mit der Bildung von Nationalstaaten. Dem Nationalstaat aber gibt der französische Politologe keine Chance. Verkürzt dargestellt basiert seine Argumentation auf der These, dass der Staat unkontrollierbar geworden ist und der Bürger sich deshalb nicht mehr mit ihm identifiziert. Darunter leidet die Solidarität; der gemeinsame Raum der Politik hat an Legitimität eingebüsst. Nach aussen ist keine Nation mehr mächtig genug, Stabilität zu garantieren, und das nationale Interesse reicht nicht mehr aus als Begründung für aussenpolitisches Handeln. Die Staaten sind gezwungen, sich Normen zu beugen, die auf übernationaler Ebene erlassen werden: «Ein Land, das sich in dem Glauben, seine Wirtschaft nach aussen abschirmen zu können, auf seine eigenen Rechtsnormen zurückzieht, versetzt der Wirtschaft gerade dadurch den Todesstoss.» Der Nationalstaat ist zum Gefangenen einer räumlichen Konzeption der Macht geworden.
Auch wenn einem die These vom Ende der Demokratie übertrieben scheint, ist nicht zu übersehen, dass die Souveränität der einzelnen Staaten durch übergeordnete Normen und den Zwang zum «autonomen Nachvollzug» tatsächlich laufend eingeschränkt wird. Diese Einschränkung ist nicht einmal mehr davon abhängig, ob man in den übernationalen Gremien, die diese Regeln erlassen und ihrerseits hinter den globalen Entwicklungen namentlich der Wirtschaft herhinken, mitmacht oder nicht. Die Autonomie des Bürgers, der Parlamente wie der Regierung wird zwangsläufig beschränkt, was gerade die schweizerische Demokratie mit ihren ausgebauten Volksrechten an einem wunden Punkt trifft. Die zugespitzte Diskussion um die Europapolitik zeugt davon, denn dort, wo Autonomieverluste sich auch im formellen Recht niederschlagen könnten, ist der Widerstand besonders stark. Alles deutet aber darauf hin, dass auch die Schweiz künftig noch häufiger mit Souveränitätsverlusten konfrontiert wird.
Ein sich im Innern ausweitender, immer feiner ziselierter, undurchschaubarer und nach aussen unter Souveränitätsverlust leidender Staat verstärkt die Entfremdung der Bürgerinnen und Bürger von Politik und Staat. Als Mittel gegen dieses Phänomen, unter dem viele westliche Demokratien leiden, wird in den Vereinigten Staaten unter anderem darüber diskutiert, ob man nicht mit Hilfe der modernen Telekommunikation beinahe täglich Volksabstimmungen per Computer durchführen könnte. Das wäre praktisch die moderne Version der antiken griechischen Demokratie, Volksherrschaft wörtlich verstanden. Demokratischer im modernen Sinne, wozu auch die Wahrung der Rechte der Minderheiten und der Freiheitsrechte des einzelnen gehören, könnte man eine solche Demokratie kaum nennen.
Es spricht wenig dafür, dass sich die Demokratieprobleme des 21. Jahrhunderts mit Mitteln des antiken Griechenlands lösen lassen. In Frankreich denkt man daran, die direktdemokratischen Elemente zu stärken, und auch in Deutschland, wo aus historischer Erfahrung die Skepsis besonders gross ist, taucht der Gedanke an Volksabstimmungen öfter auf. Zur Demokratie an sich gibt es keine vernünftige Alternative, doch die Demokratie steht angesichts der inneren und äusseren Überforderung das Staates vor einem Quantensprung; noch sind die Mittel nicht gefunden, mit denen er zu bewältigen ist.
Thomas Häberling gehört der NZZ-Redaktion an.