Über die Wende in der europäischen Agrarpolitik kann Gerhard Sonnleitner, der Präsident des Deutschen Bauernverbandes, längst seine Scherze machen: «Damit ist es wie mit dem Rheinkrokodil. Jeder redet davon, aber keiner hat es je gesehen.» Der konservative Verbandschef hat allen Grund zur Erleichterung. Noch vor einem halben Jahr musste seine Klientel um ihre Pfründe fürchten. Auf dem Höhepunkt der allgemeinen Verunsicherung wegen BSE und Klauenseuche war eine neue europäische Agrarpolitik in aller Munde. Zum Greifen nah schien die Gelegenheit, das teure und in vieler Hinsicht unsinnige Subventionssystem von Grund auf zu reformieren und die Landwirtschaftspolitik mit der Umwelt und den Konsumenten zu versöhnen. Wenige Monate später scheint die Chance der Krise aber bereits wieder verspielt. Mehr noch: Am Ende könnten sogar die agrarpolitischen Traditionalisten als Sieger dastehen.
Wie kein anderes Ereignis hat der Rinderwahnsinn die öffentliche Aufmerksamkeit auf die Landwirtschaft gelenkt. Aber die Debatte, die sich vor allem um Qualität und Sicherheit der Lebensmittel dreht, birgt die Gefahr, dass sie von den eigentlichen Schwachpunkten und Fehlern der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ablenkt. Und damit gerade diejenigen Reformen verhindert, die schon lange überfällig wären.
Besonders deutlich zeigt sich dies in Deutschland. Mit gewohnt sicherem Gespür für die öffentliche Meinung hat Kanzler Gerhard Schröder, der von der Landwirtschaft zu Beginn seiner Amtszeit noch mehr Wettbewerbsfähigkeit gefordert hatte, den Kurs um 180 Grad gedreht: «Weg von den Agrarfabriken», heisst die neue Devise. Wendig hat die rot-grüne Regierung die Agrarpolitik, die man zuvor als teures, aber notwendiges Übel der europäischen Integration widerstrebend in Kauf genommen hatte, umdefiniert zu einer Politik für zufriedene Konsumenten, gesunde Ernährung und Umwelt.
Auf den ersten Blick ist diese Strategie äusserst erfolgreich. Die flotten Sprüche der deutschen Verbraucherministerin Renate Künast («In unsere Kühe kommen nur Wasser, Gras und Getreide») kommen an; innerhalb weniger Monate hat sich die Politikerin der Grünen einen Spitzenplatz in den Popularitätswerten erobert. Nur in der Sache geht es äusserst schleppend oder überhaupt nicht voran: Künast gelingt es nicht einmal, die Bundesländer von ihrer Politik zu überzeugen, geschweige denn ihre Ministerkollegen am Ratstisch in Brüssel.
Die Wenderhetorik ist nicht mehr als ein populistischer Reflex auf das latente Unbehagen an einer modernen Landwirtschaft, die pauschal für alle Übel in Haftung genommen wird. Schlagworte wie «Agrarfabriken» und «Massentierhaltung» ersetzen eine differenzierte Analyse. Das gängige Argumentationsmuster lautet: Die EU treibe die Bauern mit ihrer an Masse statt Klasse ausgerichteten Subventionspolitik in einen Produktivitätswettlauf zulasten der Umwelt und der Verbraucher; die Beihilfen nützten nur den Grossbetrieben, während immer mehr Kleinbauern dem Höfesterben zum Opfer fielen. So habe die GAP selbst die Saat gelegt für Rinderwahnsinn (BSE) und Maul- und Klauenseuche (MKS), für tierquälerische Viehtransporte und vergiftete Böden.
Tatsächlich ist BSE keineswegs direkte Folge einer verfehlten Agrarpolitik. Entstanden ist BSE infolge einer kläglichen wissenschaftlichen Fehleinschätzung der Risiken von Tiermehlfutter, und ausbreiten konnte sich die Seuche auf Grund eines nicht minder eklatanten Versagens in der Futter- und Lebensmittelkontrolle. Das ist weder der Agrarpolitik noch den Landwirten anzulasten, die in aller Regel in gutem Glauben und Vertrauen auf staatliche Kontrollinstanzen gehandelt haben und jetzt dennoch am Pranger stehen.
Übersehen wird vor allem auch, dass die GAP, die jetzt für Agrarfabriken und Massenviehhaltung verantwortlich gemacht wird, von jeher und mit einigem Erfolg genau das umgekehrte Ziel verfolgt hat, nämlich möglichst viele Bauernhöfe möglichst lange am Leben zu erhalten. Nichts anderem dienen die 45 Milliarden Euro, fast die Hälfte ihres gesamten Budgets, welche die EU jedes Jahr für ihre Landwirtschaftspolitik ausgibt. Mit Subventionen aller Art - Strukturhilfen für den ländlichen Raum, Direktzahlungen und Preis- und Marktstützungsmassnahmen - stemmt sich die Gemeinschaft gegen den gesamtwirtschaftlichen Strukturwandel, der den Agrarsektor zugunsten von Industrie und Dienstleistungsbranchen schrumpfen lässt.
Mit hohem Aufwand sichert sie die Bewirtschaftung auch dort, wo sie schon lange nicht mehr rentiert, und verhindert den Rückzug der Landwirtschaft aus den Mittelgebirgen, von Bergweiden und Almen in die fruchtbaren Ebenen. Ohne die Marktabschottung, künstlich hoch gehaltene Preise und massive direkte Einkommensbeihilfen wäre die EU in ihrer Landwirtschaft amerikanischen Verhältnissen längst ein Stück näher. Bei Betriebsgrössen von mehr als 200 Hektaren trifft das Bild von den Agrarfabriken die Situation jenseits des Atlantiks weitaus besser als in der EU mit ihren überwiegend noch immer klein- und mittelbäuerlichen Agrarstrukturen und einer noch immer flächendeckenden Landbewirtschaftung. Nur 230 000 von den rund sieben Millionen Bauernhöfen in der EU bewirtschaften mehr als hundert Hektaren; im statistischen Durchschnitt umfasst ein Hof noch nicht einmal zwanzig Hektaren.
Ob Getreide, Fleisch und Milch gesund und qualitativ hochwertig sind, hängt nicht von der Grösse des Hofes ab, von dem sie kommen. Das zeigt sich auch beim Rinderwahnsinn: Er hat sich nicht in den angeblichen Agrarfabriken ausgebreitet, sondern in den allermeisten Fällen in traditionell bewirtschafteten kleineren Mischbetrieben.
Der Qualität und der Sicherheit von Lebensmitteln ist mit Milliardensubventionen für die Konservierung ineffizienter Agrarstrukturen nicht gedient. Ihre Grundlage sind strenge Gesetze und wirksame Kontrollen von der Ackerscholle bis in den Einzelhandel, so dass auch die Wurst vom Discounter bedenkenlos verzehrt werden kann. Auch den Ökolandbau könnte die Politik getrost dem Markt, den Verkäufern an der Ladentheke überlassen - natürlich flankiert wiederum von einem hieb- und stichfesten Überwachungssystem, das lauteren Wettbewerb garantiert.
Das Beispiel Österreich zeigt, wohin es führen kann, wenn die Politik falsche Signale für die Biolandwirtschaft setzt. In der Alpenrepublik ist der Anteil des organischen Landbaus dank reichlich fliessenden Subventionen so rasch gestiegen, dass viele Bauern für die teuer erzeugte Ökoware keine Kunden mehr finden. Auch anderen Branchen gelingt es schliesslich, die unterschiedliche Zahlungsbereitschaft und die unterschiedlichen Qualitätserwartungen der Verbraucher durch entsprechende Produktdifferenzierung zu bedienen. In dieser Hinsicht könnte die BSE-Krise sogar neue Chancen für Landwirtschaft und Handel eröffnen, weil sie das Qualitätsbewusstsein der Konsumenten zweifellos geschärft hat. «Vielleicht müssen wir so betrachtet froh sein über BSE und MKS», sagt Hans Reischl, der Chef der deutschen Rewe-Handelsgruppe.
Aus der falschen Diagnose und Zustandsbeschreibung von Landwirtschaft und Agrarpolitik wird nun nicht selten sogar die Forderung nach noch mehr staatlicher Hilfe und noch mehr Dirigismus abgeleitet. Die der Agrarpolitik neu zugeschriebene Schlüsselrolle für Konsumentenschutz und Lebensmittelqualität könnte sich so als wirksamste Garantiekarte für die Erhaltung des Subventionsstroms erweisen. Eine Umfrage der Europäischen Kommission belegt die Zahlungsbereitschaft der EU-Europäer für «ihre» Landwirtschaft: Nur 13 Prozent der Befragten gaben zu Protokoll, dass die Agrarpolitik zu teuer sei, während 46 Prozent der Ansicht sind, dass die öffentlichen Ausgaben für die Landwirtschaft erhöht werden müssten.
Bezeichnend für den Irrsinn der Agrarpolitik war bereits vor der BSE-Krise die Situation auf dem Rindfleischmarkt. Ein wesentliches Merkmal sind hier hohe Einfuhrzölle, welche die Preise für Importe in die Höhe treiben, so dass Qualitätsfleisch aus Argentinien oder Brasilien für die meisten Konsumenten innerhalb der EU unerschwinglich ist. Auf dem Binnenmarkt wiederum sorgen staatliche Interventionen notfalls für künstliche Nachfrage, um zu verhindern, dass die Preise durchrutschen. Aufgekaufte Ware wird entweder vernichtet - bei Produkten wie Wein, Obst und Gemüse ist das seit Jahren gängige Praxis - oder subventioniert auf dem Weltmarkt abgeladen.
Ohne die Exportbeihilfen hätte sich das europäische Rindfleisch auch schon vor der BSE-Krise in den staatlichen Kühlhäusern getürmt. Das allerdings ficht die Agrarpolitik nicht an: Für den EU-Agrarkommissar Franz Fischler war der Rindfleischmarkt «im Gleichgewicht» - trotz subventionierten Ausfuhren von 900 000 Tonnen Fleisch und Lebendvieh, die anderswo die Märkte kaputt- und den Bauern das Leben schwermachen. Nicht anders ist die Lage auf dem Milchmarkt: Der berüchtigte Butterberg ist zwar verschwunden. Aber ein Drittel der gesamten Produktion findet ohne Subventionen keinen Käufer. Die Ware wird, koste es, was es wolle, so weit verbilligt, dass sie sich entweder in der europäischen Speiseeis- und Gebäckindustrie oder in einem Drittland verkaufen lässt.
Zwar hat die EU unter dem Druck der Handelspartner und leerer Kassen die staatlichen Stützungspreise kräftig gesenkt und die Hilfen für die Landwirte teilweise auf direkte Einkommenssubventionen umgestellt. Dieser 1992 eingeschlagene Weg ist mit den Berliner Reformbeschlüssen von 1999 (Agenda 2000) fortgesetzt worden. Aber auch die als Tierprämien und Flächenbeihilfen geleisteten Direktzahlungen bleiben an die Produktion gebunden - die falschen Anreize bleiben bestehen und sorgen für neue Verzerrungen. An die Stelle der Marktkräfte ist ein bürokratisches System getreten, das der auf Reform und Modernisierung drängende niederländische Agrarminister Laurens Jan Brinkhorst gern als «stalinistisch» charakterisiert.
Paradox: Auf dem Rindfleischmarkt zeigen sich die Landwirte bisher fast unbeeindruckt von der rückläufigen Nachfrage. Die Produktion steigt weiter an; bei unveränderter Politik wird der Rindfleischberg laut jüngsten Prognosen aus der Brüsseler Agrarabteilung bis Ende 2003 rund 750 000 Tonnen erreicht haben. Ein wichtiger Grund für diese Entwicklung liegt darin, dass die Rindfleischproduktion mit der Milchviehhaltung verkoppelt ist. Damit eine Kuh Milch gibt, muss sie jedes Jahr ein Kalb gebären, und jene Kälber gehen zum grössten Teil in die Rindermast. Geradezu absurd mutet es deshalb an, dass die Quoten, mit denen die EU die Milchproduktion begrenzt, trotz der Überschussproduktion auf beiden Märkten in den kommenden Jahren sogar weiter steigen werden.
Wie stark die agrarpolitischen Beharrungskräfte sind, zeigten in diesem Frühjahr die wütenden Reaktionen auf einen von Agrarkommissar Franz Fischler vorgelegten «Krisenplan» für den Rindfleischmarkt. Trotz aller Kritik an angeblichen Agrarfabriken lief sogar die deutsche Regierung Sturm gegen die Brüsseler Pläne, die Förderung künftig auf höchstens noch 90 Tiere je Betrieb zu begrenzen. Das hätte vor allem die Grossbetriebe in den neuen Bundesländern getroffen, und innenpolitische Auseinandersetzungen zwischen Ost und West wollte sich der Bundeskanzler bei allen Bekenntnissen zur ökologischen Landwirtschaft halt doch nicht einhandeln.
Dafür stimmte seine grüne Verbraucherministerin bei einer Sitzung der Agrarminister im Juni einer Erhöhung der Obergrenze für den staatlichen Ankauf von Überschussfleisch zu: Bis Jahresende können nun weitere 300 000 Tonnen Rinderhälften auf Kosten des Steuerzahlers in die Kühlhäuser wandern, um die Preise und die Einkommen der Mäster stabil zu halten: So werden die Folgen der Subventionspolitik nach altbewährter Manier durch neue Subventionen korrigiert.
Die Junisitzung der EU-Agrarminister markierte die Rückkehr zur agrarpolitischen Normalität und das vorläufige Ende der Ökowende auf europäischer Ebene. Ja ein halbes Jahr nach dem Höhepunkt der BSE-Krise wurden an dieser Sitzung sogar die Weichen gestellt für eine Aufhebung des Tiermehlverbots. Kaum ist das Schlimmste überstanden, zählt das Interesse der Landwirte an möglichst preiswerten Futtermitteln wieder mehr als die Empörung der Verbraucher. Die BSE-Krise ist schon fast vergessen. Nicht sie wird somit die Zukunft der europäischen Agrarpolitik bestimmen, sondern die Erweiterung der EU um ein Dutzend neue Mitgliedstaaten sowie die im November beginnende neue Welthandelsrunde. Und nicht Verbraucherschutz und Ökologie, sondern die Verteilungskämpfe zwischen den Mitgliedstaaten um die EU-Subventionen werden die kommende Reformdebatte beherrschen.
Die EU steuert auf eine brisante Gemengelage zu. Mitte kommenden Jahres, unmittelbar nach den Wahlen in Frankreich und kurz vor den Bundestagswahlen in Deutschland, muss die Kommission ihre Vorschläge für die Zwischenprüfung der Berliner Reformbeschlüsse (Mid-Term Review) vorlegen, die noch bis Ende 2006 den EU-Finanzrahmen sowie die inhaltlichen Eckpunkte der Agrarpolitik abstecken. Parallel dazu beginnt in der Schlussphase der Erweiterungsverhandlungen das Feilschen zwischen Alt- und Neumitgliedern um die Subventionstöpfe. Ein Blick auf die Landkarte zeigt, was auf die GAP zukommt. Mit der Erweiterung werden die landwirtschaftliche Nutzfläche der Gemeinschaft und die Zahl der Bauern um rund die Hälfte steigen, ihre Wirtschaftsleistung hingegen nur um etwa 5 Prozent.
Die Mid-Term Review ist wohl auf Jahre hinaus die letzte Gelegenheit für eine grundlegende Umorientierung der Agrarpolitik und für einen allmählichen Ausstieg aus dem teuren System. Wenn die Neumitglieder erst am Brüsseler Verhandlungstisch sitzen, werden sie kaum wieder auf die Leistungen verzichten, um die sie jetzt so energisch kämpfen. Von Estland bis Zypern fordern alle Kandidaten Gleichbehandlung für ihre Bauern. Und dazu gehört nicht nur die sofortige Öffnung der EU-Agrarmärkte und des westeuropäischen Preisstützungssystems für Getreide, Fleisch und Milch aus Osteuropa. Der entscheidende Erfolgsmassstab für die Bewerberländer ist, ob ihre Bauern mit dem Beitritt Zugang zu den EU-Direktzahlungen bekommen.
Diese Beihilfen waren in der EU-Reform von 1992 als Ausgleich für die damals beschlossenen Preissenkungen eingeführt worden. Von den 45 Milliarden Euro des EU-Agrarbudgets entfallen inzwischen rund 60 Prozent auf diesen Teil der GAP, ein kaum noch durchschaubarer Dschungel von Bullen- und Schafprämien, Anbau- und Stilllegungsbeihilfen, Mutterkuhprämien, Hartweizensonderzuschlägen und Ausgleichszulagen. Weitere 30 Prozent beansprucht die traditionelle Preis- und Marktstützung für den Ankauf und die Lagerhaltung von Überschüssen sowie Exportsubventionen. Ein Zehntel des Budgets schliesslich fliesst seit den Berliner Reformbeschlüssen von 1999 (Agenda 2000) in die Strukturpolitik für den ländlichen Raum, die sogenannte zweite Säule der EU-Agrarpolitik.
Mit dem Argument, dass die vergleichsweise niedrigen Agrarpreise in den Bewerberstaaten nach dem EU-Beitritt ohnehin ansteigen werden, hatten die Staats- und Regierungschefs bei den Agenda-Verhandlungen in Berlin den Neumitgliedern die teuren Direktbeihilfen ausdrücklich verweigert. In der Finanzplanung bis Ende 2006 ist dafür kein einziger Euro vorgesehen.
Nach Angaben der Kommission könnten allein die Kandidaten der ersten Runde, also Estland, Polen, Ungarn, die Tschechische Republik, Slowenien und Zypern, mit Transferzahlungen von jährlich mindestens 9 Milliarden Euro rechnen, wenn ihre Bauern den immer lauter geforderten Zugang zu den Direktbeihilfen bekommen. Die Regierungen in den Bewerberstaaten haben in ihrer Landbevölkerung hohe Erwartungen geweckt. Ein Verhandlungsergebnis, das nicht wenigstens einen Einstieg in das System bietet, können sie sich nicht mehr leisten. In Polen und anderen immer noch stark agrarisch geprägten Ländern sind die vom Beitritt erhofften oder befürchteten Folgen für die Landwirtschaft eine Schlüsselgrösse, von der Zustimmung oder Ablehnung des gesamten Vorhabens abhängt.
Das wissen auch die Kommission und die EU-Regierungen: «Eine Zweiklassengesellschaft in der Agrarpolitik kann es auf Dauer nicht geben», befindet Agrarkommissar Franz Fischler, und auch die deutsche Ministerin Künast spricht vom «Zwang zur Gleichbehandlung». Aber als Mitglied der Regierung des grössten EU-Nettozahlers macht die Politikerin der Grünen auch kein Hehl daraus, dass eine Gleichbehandlung auf dem heutigen Niveau finanziell nicht durchzuhalten sein wird. Die deutsche Regierung strebt in der Mid-Term Review zumindest eine «Richtungsentscheidung» für einen allmählichen Abbau der Direktbeihilfen an. Der Anteil der Landwirtschaft am EU-Haushalt müsse deutlich herunter: «Das ist die beste Vorbereitung auf die Erweiterung», meint die Ministerin. Nebenbei wäre dies natürlich auch der einfachste Weg, um die deutsche EU-Rechnung zu vermindern.
Denn für jeden Euro, den die deutschen Bauern in Form von Agrarsubventionen aus der EU-Kasse beziehen, muss die Bundesregierung gemäss dem Finanzierungsschlüssel fast zwei Euro nach Brüssel überweisen. Deshalb sind die rund sechs Milliarden Euro an Rückflüssen aus dem EU-Agraretat für den deutschen Finanzminister Hans Eichel ein denkbar schlechtes Geschäft. Eine ganz andere Rechnung machen seine Kollegen in Paris, Madrid, Athen, Lissabon oder Dublin: Der Anteil, mit dem sie zur Finanzierung des Brüsseler Agrarbudgets beitragen, ist deutlich niedriger als der Anteil ihrer Rückflüsse. So beteiligt sich Griechenland zum Beispiel mit weniger als zwei Prozent an der Finanzierung, kassiert aber etwa sieben Prozent. Wie schon vor zwei Jahren in den Agenda-Verhandlungen sind es auch jetzt wieder die Budgetsalden, die in der Agrarpolitik über die Interessenlage der fünfzehn Mitgliedstaaten entscheiden. Daran werden auch die Befürworter der «Agrarwende» nicht vorbeikommen.
Mit seiner völlig unrealistischen Maximalforderung nach einer Renationalisierung der GAP hat Schröder die Debatte über die Zukunft der Agrarpolitik in diesem Frühjahr eröffnet. Vor dem Auslaufen der Agenda-Beschlüsse Ende 2006 lässt sich allenfalls an den kleinen Schrauben drehen. An einen nur einstimmig möglichen Systemwechsel vor der Zeit ist hingegen kaum zu denken.
Agrarkommissar Fischler weiss davon ein Lied zu singen: «Die Agenda 2000 wird nicht angerührt», kanzelte ihn der französische Staatspräsident Jacques Chirac ab, als er in Paris die Chancen für seine Pläne sondierte. Insgeheim setzt in Brüssel und in Berlin mancher darauf, dass es nach der Wahl mit einem sozialistischen Staatspräsidenten Lionel Jospin einfacher werden könnte. Doch auch der wird Frankreichs Position als grösster Nutzniesser der Agrarpolitik - rund 10 Milliarden Euro fliessen aus Brüssel im Jahr an die französischen Bauern - nicht ohne weiteres aus den Augen verlieren können. Begründeter erscheint Künasts Hoffnung, dass die Einsicht in die Macht des Faktischen ihre Wirkung zeigen wird: «Mit der Osterweiterung wird sich die Nettozahlersituation erheblich verschieben. Auch die heutigen Nettoempfänger werden anders an die Agrarpolitik herangehen als in den Reformverhandlungen von 1999.»
Ein Jahr vor der Mid-Term Review werden die Konturen des Pakets allmählich sichtbar. Bei den Stützungsregelungen für die einzelnen Märkte sind keine grossen Überraschungen zu erwarten. Dort wird sich die Kommission auf Rindfleisch, Roggen und Hartweizen konzentrieren, um die aus dem Ruder laufende Produktion unter Kontrolle zu bringen. Nicht mehr als nötig, heisst Fischlers Devise in der Marktpolitik, wohl wissend, dass dies schon schwierig genug werden wird. Eindeutiger Schwerpunkt der Zwischenprüfung sind die Direktbeihilfen, und hier knüpfen die Brüsseler Überlegungen in vielen Punkten an die Agenda-Verhandlungen an. Die Brüsseler Formel lässt sich auf einen einfachen Nenner bringen: weniger Geld für Erhaltungssubventionen in der Landwirtschaft, dafür mehr Spielraum für eine zukunftsorientierte Förderung der gesamten ländlichen Wirtschaft, um über den Agrarsektor hinaus Einkommens- und Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen.
Mit dem Ausbau der ländlichen Entwicklungspolitik schlägt die Kommission mehrere Fliegen mit einer Klappe. Sie kommt den Wünschen der Mitgliedstaaten nach Dezentralisierung, nach einer auf die regionalen Verhältnisse zugeschnittenen Politik entgegen. Denn die Förderprogramme werden nicht in Brüssel, sondern vor Ort, von den Mitgliedstaaten und Regionen, gemacht. Zweitens ist sie gegenüber den Handelspartnern in der WTO aus dem Schneider, weil die Gelder nicht länger an die Produktion gekoppelt wären. Und nicht zuletzt wäre damit der Einstieg in die von den Nettozahlern so vehement geforderte nationale Mitfinanzierung der bisher zu hundert Prozent aus dem Brüsseler Haushalt bezahlten Agrarsubventionen geschafft: Nach den heutigen Bestimmungen müssten die Mitgliedstaaten je nach Entwicklungsstand der unterstützten Region 25 bis 50 Prozent der Programmkosten aus eigener Tasche aufbringen.
Die politische Schlüsselfrage ist natürlich, welche Betriebe bei den Direktbeihilfen Federn lassen müssen. Fischler kleidet die Antwort in zwei weitere Fragen: «Warum wird der Kostendegression der Grossbetriebe nicht Rechnung getragen? Und was sind die sachlichen und moralischen Gründe dafür, dass fast die Hälfte der Beihilfen in den Ackerbau fliesst, obwohl dort sehr viel weniger Menschen beschäftigt sind als zum Beispiel in der Milch- und Fleischproduktion?»
Schon 1999 hatte die Kommission vergeblich versucht, die Beihilfen für die Grossbetriebe und speziell den Ackerbau zu kürzen. Heraus kam in den Verhandlungen die «Modulation», eine für die Mitgliedstaaten freiwillige Regelung, die Direktbeihilfen an grössere Betriebe um bis zu zwanzig Prozent zu kürzen und das Geld für zusätzliche Umweltschutzprogramme zu verwenden. Genutzt wird diese Möglichkeit bisher nur von Grossbritannien und Frankreich. Auch Deutschland hat sich unter dem Eindruck der Debatte über eine Wende in der Agrarpolitik nun dazu durchgerungen, allerdings begrenzt auf eine Kürzung um lediglich zwei Prozent und erst von 2003 an. Das liefert einen Vorgeschmack auf die Widerstände, mit denen Fischler im Ministerrat rechnen muss, wenn er die Modulation zu einer für die Mitgliedstaaten verbindlichen Regelung weiterentwickeln will.
Kaum einfacher dürften die Verhandlungen über Fischlers Überlegungen werden, die Beihilfen für kleine und mittlere Bauernhöfe ebenfalls vollständig in die zweite Säule umzuschichten. Das hätte für diesen Teil der Beihilfen ähnliche Folgen wie die Modulation: Auf der einen Seite müssten die Mitgliedstaaten die Subventionen teilweise mitfinanzieren; auf der anderen Seite verspricht ihnen die Umstellung eine erhebliche Verwaltungsvereinfachung und ein grösseres Mitspracherecht bei der Verwendung der Gelder. Fischlers Vorüberlegungen haben ein verbindendes Leitmotiv: mehr Handlungsspielraum für die Regionen, damit die gemeinsame Landwirtschaftspolitik in der auf 27 und mehr Mitglieder anwachsenden Europäischen Union eine Zukunft hat.
Helmut Bünder ist EU-Korrespondent der «Frankfurter Allgemeinen Zeitung» in Brüssel.