Keinen Thron, keine Krone und kein Siegel hält die Europäische Gemeinschaft für ihren obersten Herrscher bereit. Von Insignien des Amtes und Glorie keine Spur. Am Ende der Präsidentschaft von Bundeskanzler Kohl im Juni 1988 sagten rund 40 Prozent der Deutschen, sie hätten von der deutschen Präsidentschaft nichts gehört (Allensbach-Umfrage). Dabei hatte der Vorsitz die Deutschen einige Milliarden gekostet und die Gemeinschaft ganz entscheidend weitergebracht. Arbeit, nicht Ruhm, verheisst das höchste Amt, das die Gemeinschaft zu vergeben hat.
Wer ist der Mächtigste im ganzen Land?
Premierminister John Major - seit 1. Juli haben die Briten den Ratsvorsitz inne - wiegelt ab: «Die Präsidentschaft verlangt Verantwortung, gibt uns aber keine zusätzlichen Entscheidungsbefugnisse.» Natürlich ein Understatement. Der Rat ist schliesslich die letzte Instanz - er entscheidet. Damit allen klar ist, wer den Taktstock schwingen darf: «Der Kommissionspräsident hat zu tun, was der Ministerrat beschliesst.» So der Premier im Originalton. Der Rat besteht aus den zwölf Regierungschefs oder aus den zwölf Ministern und einem Mitglied der Kommission. Die Macht des Vorsitzenden ist keineswegs darauf beschränkt, zu bestimmen, wann wo wer sich trifft. «Nicht an die Macht zu glauben», behauptete einst Leo Trotzki, «heisst die Gesetze der Schwerkraft verneinen.»
In geheimnisvoller Reihenfolge, auf die wir noch zurückkommen werden, wechseln die Amtsinhaber alle sechs Monate von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. In der Silvesternacht 1992/93 werden die Briten das Ruder an die Dänen übergeben. Sie werden auf rund vierzig Tagungen des Ministerrates und bei zehn informellen Treffen der zwölf Minister den Ton angeben. In 110 Ratsgruppen und Botschafterrunden entscheiden sie wöchentlich über die Tagesordnung, über das Inkrafttreten von Gesetzesakten, darüber, welche Konflikte ausgekämpft und welche unter den Teppich gekehrt werden. Anders ausgedrückt: der Vorsitz beeinflusst nicht nur den Gang der Dinge, sondern setzt auch die Prioritäten.
Ein Heer von 2215 europäischen Beamten im Ratssekretariat dient der Präsidentschaft täglich zu. Doch letztlich hängt alles von den Ministern und einer Hundertschaft Beamten aus der eigenen Hauptstadt ab, ob der Superdampfer «EG» auf Kurs bleibt und wieviel Power aus ihm herausgekitzelt werden kann. Ein Erfolgsrezept für die Präsidentschaft? «Regungslos wie eine Ente auf dem Wasser hocken», so fasste ein holländischer Minister seine Erfahrungen zusammen, «aber unter der Oberfläche wie der Teufel paddeln.» Man muss also unschuldig dreinblicken, als ob man niemanden zu etwas zwingen möchte, aber hinter dem Vorhang muss man an allen Strippen ziehen, wenn man etwas durchsetzen will.
Die sechs Monate Knochenarbeit sind von langer Hand vorzubereiten. Die Diplomaten rechnen heute mindestens mit 18 Monaten Planung und organisatorischer Vorbereitung. Die Deutschen beginnen in diesen Monaten mit der Vorarbeit für ihre Präsidentschaft 1994. Staatsbeamte aus den nördlichen Ländern verlassen sich weniger auf ihre Improvisationskunst als ihre südländischen Kollegen. Nichts darf dem Zufall überlassen werden. Die britischen Beamten setzen dem noch eins drauf und organisieren die Arbeit des Rates so mustergültig, dass die anderen elf Mitglieder dieser Vorstellung gar nicht mehr zusehen möchten. Während dreier Präsidentschaften in den letzten 20 Jahren haben die Beamten Ihrer Majestät bewiesen, wie geräuschlos sie elf widerspenstige Staaten in einer Gemeinschaft am Zügel führen können.
Aber woran misst man letztlich den Erfolg einer Präsidentschaft? An der glatten Geschäftsführung, wie die Pragmatiker meinen, die einfach die Anzahl der getroffenen Ratsentscheidungen zusammenzählen? Oder an den Integrationsschritten, die an der Messlatte der überzeugten Europäer abzulesen sind? Soll man den Konflikten besser ausweichen - oder sie ins Kalkül einbeziehen? Konfuzius oder Clausewitz?
Angesichts dieser Alternative verzichteten die Portugiesen weise auf die Präsidentschaft, als sie zum erstenmal an der Reihe waren. Erst 1992 fühlten sie sich durchtrainiert genug, um das Wagnis einzugehen. Sie lösten diese schwierige Aufgabe ohne Fehl und Tadel. Hatten sie sich zunächst nur vorgenommen, keine Fehler zu machen, so zeigten sie am Ende mehr Risikobereitschaft. Unter dem Einsatz aller Kräfte - Innenpolitik fand während dieser Monate nicht statt - brachten sie die EG ein Stück näher an das Ziel des Binnenmarktes und des Europäischen Wirtschaftsraumes heran. Ihre Vorgänger, die Niederländer, waren ehrgeiziger und wollten geistige Führung demonstrieren. Sie legten den anderen Mitgliedstaaten ein fortschrittliches Reformwerk vor, wagten den kühnen Einsatz - und verloren. Um noch zu retten, was dann mit Ach und Krach als Maastrichter Vertrag in die Geschichte einging, mussten sie schliesslich auf ein Kompromisspapier der Luxemburger zurückgreifen. Wenn John Major im Dezember vor dem Strassburger Parlament Rechenschaft über die britische Präsidentschaft ablegen wird, so steht heute schon fest, dass er seine Aufgabe nur darin gesehen haben wird, den Laden zusammenzuhalten. Ausserdem sollen die Briten die Finanzierung der Gemeinschaft für die nächsten Jahre regeln.
Bei Problemen dieser Grössenordnung hilft weder Konfuzius noch Clausewitz. Da bleibt der Präsidentschaft nur der Griff zu Machiavelli. Wer Hemmungen hat, sich beim Original Rat zu holen, begnügt sich mit der Lektüre einer Miniausgabe. Sie heisst «Guidance on the Exercise of the Presidency» und ist ein britisches Geheimpapier. Sorgfältig haben britische Beamte auf 33 Seiten alles Wissenswerte aufgezeichnet, was ein Politiker oder Beamter aus London wissen muss, um in Brüssel Sitzungen leiten zu können. Sollte er den «Euro-Principe» zu Hause vergessen haben, braucht Europa nicht zu verzagen. Die Ratsbeamten haben ausschliesslich für ihn rosarote «Notes for the Presidency» mit dem genauen Wortlaut für die Gesprächsführung vorbereitet. So kann ein frisch ernannter Minister, der vor vier Wochen noch Lastwagenfahrer in Yorkshire oder Tierarzt in Winchester war, routiniert eine internationale Konferenz über die Runden bringen, ohne dass seine Beamten vor ihren Kollegen aus der übrigen EG schamrot zu werden brauchen.
Britische Beamte haben eine allergische Aversion gegen ministerielle Intuitionen. Sie sagen zwar gehorsam «Yes, Minister», halten aber sicherheitshalber immer ein beschriebenes Papier bereit, damit der Minister bei seinen Exkursionen auf dem glatten europäischen Parkett ein Geländer vorfindet. Die «Presidency Guidance Note No. 3» bekommen nur die Minister zu lesen. Dort finden sie neben den Erläuterungen der Brüsseler Konferenztechnik auch so nützliche Hinweise, dass, wer die Kopfhörer aufhat, zu verräterisch lauter Sprechweise tendiert, so dass die benachbarte Delegation vielleicht etwas mitbekommt von dem, was man nur seinem Berater zutuscheln wollte. Aber auch wie das Parlament und die Presse zu behandeln sind, wird angemerkt. Entscheidende Lebenshilfe wird gewährt, wenn ein Zusammenstoss zwischen dem Interesse der EG-Präsidentschaft und dem nationalen Interesse der britischen Delegation droht. Zwar hat Aussenminister Douglas Hurd versprochen, dass das Vereinigte Königreich die Verpflichtung zu einem unparteiischen Vorsitz übernähme, aber das entbindet keinen Präsidenten von der Aufgabe, notfalls eine Sitzung zu manipulieren, um den Interessenkonflikt zwischen Sternenkranz und britischer Krone zu vermeiden, wie unter Punkt 10 nachzulesen ist. Wer von den elf anderen würde es da wagen, den ersten Stein zu werfen? Die Bilanz stimmt wieder, wenn in anderen Fällen der Präsident sich als Brückenbauer hervorgetan hat, der die Einigung stimuliert und wie ein Katalysator die Kompromisssuche gefördert hat.
Erst dann darf er sich in seinem Sessel zurücklehnen, wobei ihm Punkt 17 in das Blickfeld gerät: Richtig, er soll langsam und einfach sprechen, weil Englisch eine kurze Sprache ist, die von den Damen und Herren in den Dolmetscherkabinen in die viel längeren Sprachversionen des Kontinents übertragen werden muss. Der Vertreter Ihrer Majestät Regierung hat nach der Formulierung des Sitzungsergebnisses nur noch den Dolmetschern zu danken und die Sitzung für beendet zu erklären: «Thank you, colleagues. Next time we will meet in Luxemburg . . .»
Auch das sollte der Vorsitzende im Kopf behalten: im April, Juni und Oktober tritt der Ministerrat in Luxemburg zusammen. Mehr als anderswo gilt in der EG die Devise: «Who is not confused, is not well informed.» Nun wird es aber Zeit für die Erholung. Wo steht das? «Punkt 41! Herr Minister: Entertainment.» Britische Beamte überlassen eben auch gar nichts dem Zufall.
Wer eine Sitzung mit 12 Delegationen leiten will, muss die Zufallsgesetze der Gruppendynamik verinnerlicht haben. Niemand weiss vorher, wo die Roulettekugel schliesslich hinrollt, aber Stil und Form ist Bestandteil der Konfliktbewältigung. Die Präsidentschaft ist die besondere Dienstleistung eines Landes in der Gemeinschaft. Kleine Länder tragen schwer daran, aber zum Ausgleich erwartet die EG von den grösseren auch mehr Opferbereitschaft. Kleinere Länder haben weniger Interessen zu vertreten (Beispiel Luxemburg: keine Hochseeflotte!) und sind ehrliche Makler. Aber sie können kein Gewicht in die Waagschale werfen. Grosse Länder im Vorsitz müssen zum Wohle des Ganzen schon einmal auf die Durchsetzung der eigenen Interessen verzichten und können deshalb grössere Integrationsfortschritte zustande bringen. Ob gross oder klein, jede Präsidentschaft ist auf das gute Zusammenspiel mit der EG-Kommission angewiesen, wenn sie erfolgreich sein will.
In den Verträgen lässt sich die zunehmende Bedeutung der Präsidentschaft verfolgen: Als Sechserklub kam man fast noch ohne einen Präsidenten aus. In den Gründungsverträgen wird deshalb der Vorsitz nur ein einziges Mal erwähnt (Artikel 28 EGKSV), sozusagen als Briefkastenadresse. Die Zwölfergemeinschaft hat in der Einheitlichen Akte 20 Jahre später mit dem Vorsitz wichtige Kompetenzen verbunden. Inzwischen findet der Vorsitz siebenmal in den Verträgen Erwähnung, und im Vertrag von Maastricht wird seine Rolle konsequent ausgebaut. Längst dämmert die Erkenntnis, dass eine immer grösser werdende Gemeinschaft mit heterogenen Interessen eine machtvolle Zentralinstanz braucht. Nach dem Willen der Regierungen darf das nicht die Kommission werden, sondern diese zentrale Stellung gebührt einem der Ihrigen. Artikel J. 5. 1. unterstreicht den Vorrang deutlich: «Die Präsidentschaft vertritt die Union in Angelegenheiten der gemeinsamen Aussen- und und Sicherheitspolitik und ist für die Durchführung gemeinsamer Aktionen verantwortlich.»
Diese Kompetenzzuweisung wirf knifflige Fragen auf: «verantwortlich» wem gegenüber? Könnte ein Staat wie Malta die «gemeinsamen Aktionen» durchführen, wenn er Mitglied der EG wird? Wenn die EG bei einer friedensichernden Mission ihre Macht demonstrieren will, entsendet sie die Troika in das Krisengebiet, die sich aus den drei aufeinanderfolgenden Präsidenten zusammensetzt. Könnte eine Troika aus Liechtenstein, Luxemburg und Malta (so will es die Reihenfolge einer eventuell erweiterten EG) einen Saddam Hussein oder Milosevic zur Raison bringen?
Die Erklärung der Reihenfolge ist überfällig, die auch ein Land von der Peripherie in den Mittelpunkt Europas versetzt: Sie ist im Artikel 146 des EWG-Vertrages geregelt. Im ersten Sechsjahresrhythmus folgt sie dem Alphabet, und jeder Staat wird in seiner Heimatbezeichnung aufgeführt. Deshalb folgt auf Deutschland (D) Ellas (Griechenland), dann erst France (F). Im zweiten Sechsjahresrhythmus werden die Paare vertauscht, damit nicht die gleichen Staaten immer den Vorsitz im zweiten Halbjahr innehaben, das wegen der Sommerferien so viel kürzer als das erste und deswegen weniger beliebt ist. Mit Spannung wird in Brüssel erwartet, unter welcher Bezeichnung sich die Eidgenossen in dieses Alphabet einordnen werden, wenn sie beitreten (unter C? H? oder S?), was darüber entscheidet, ob sie noch in diesem Jahrhundert nach der Präsidentschaft greifen.
Dann wird für sie gelten, was für alle Präsidenten gilt: Das nächste Halbjahr hat viele Namen. Für die Skeptiker heisst der Name: das Risiko. Für die Zaghaften heisst er das schnelle Vergessen. Für die Tapferen - die Chance.
Marcell von Donat ist Kabinettschef von EG-Kommissar Peter Schmidhuber und Autor der beiden EG-Bücher «Brüsseler Machenschaften» und «Das ist der Gipfel».