SELBST WER SINN für trockene Lektüre hat und um die Schlechtigkeit der Welt zu wissen meint, hat seine Mühe mit dem Jahresbericht von Amnesty International. Sechshundert Seiten über Verhaftungen aus politischen Gründen, willkürliche Hinrichtungen, Folter und Verurteilungen, dringende Appelle seitens der Organisation und allenfalls knapp erwähnte Antworten der jeweiligen Regierung. Das scheinbar perspektivenlose Bild einer Menschenrechtswüste und eines beharrlichen Rufers sagt viel über Charakter und Stärken von Amnesty, zeigt aber wohl zuwenig, wie sich die Aufgaben der Organisation verändern, wie manches in ihrem Kampf gar nicht mehr von vornherein klar ist. Denn etliche totalitäre oder autoritäre Regime sind verschwunden, und die Gefährdung, wenn nicht Auslöschung elementarer Existenzrechte durch schwer kontrollierbare oder bürgerkriegsähnliche Gewalt stellt eine hauptsächlich an juristischen Kategorien orientierte Bewegung vor neue Fragen.
Doch vorerst die Stärken. Bemerkenswert ist wohl allein schon, dass Amnesty als Organisation prosperiert und heute tatsächlich einigermassen international ist. 1961 auf Initiative des britischen Rechtsanwalts Peter Benenson entstanden - sein zuerst im «Observer» publizierter Aufruf für «Die vergessenen Gefangenen» wurde selber ein Beleg für die Wirkung des öffentlichen Wortes, auf die Amnesty zählt -, verfügt der private und ohne staatliche Gelder finanzierte Verband in London über ein zentrales Sekretariat mit mehr als 300 Angestellten. Die Schweizer Sektion hat ein Budget von 4,5 Millionen Franken (Beiträge an London eingeschlossen) und kann für eine den Interessen der hiesigen Bevölkerung doch recht ferne Tätigkeit zudem viele Freiwillige mobilisieren, unter ihnen etwa 9000 Personen, die in Soforthilfeaktionen («urgent actions») mit höflich formulierten Schreiben per Telegramm oder Fax an höchster Stelle intervenieren. Indem Amnesty International bei solchen Massnahmen und auch in der Information das Einzelschicksal, eine Person mit Namen und (Haft-)Geschichte, ins Zentrum stellt, wird das an sich uferlose Anliegen überblickbar, ein individuelles Engagement sinnvoll.
Zur Stabilität der Organisation trägt das einfache und einleuchtende, im wesentlichen nie veränderte Programm bei. Menschenrechtsfragen, politisch und politisierbar, können ja durchaus Anlass zu Streit sein. Amnesty International - das sind Gruppen in 89 Ländern, insgesamt 1,1 Millionen Mitglieder und Förderer in 170 Staaten - vermeidet die Diskussion über Individual- und Sozialrechte, universelle und kulturspezifische Werte weitgehend und konzentriert sich auf einen handfesten Kern. Die Organisation setzt sich ein für die Freilassung von politischen Gefangenen (wegen ihrer Gesinnung, Religion oder ethnischen Zugehörigkeit, wegen ihres Geschlechts oder ihrer Homosexualität Inhaftierte), die Gewalt weder angewandt noch befürwortet haben. Auch Gewaltanhängern soll ein fairer und zügiger Prozess zuteil werden. Gefordert wird generell die Abschaffung der Todesstrafe und der Folter, bekämpft werden ausdrücklich auch aussergerichtliche Hinrichtungen und das Verschwindenlassen von Menschen - Methoden, mit denen versucht wird, die politische Verfolgung der Öffentlichkeit zu entziehen.
Die Tätigkeit selber funktioniert nach dem simpel-genialen Prinzip, dass sich Amnesty-Gruppen für politische Gefangene auf der ganzen Welt einsetzen sollen, sich im eigenen Land aber nicht um einzelne Menschenrechtsverletzungen kümmern, sondern nur für gesetzgeberische Massnahmen und den Beitritt zu Menschenrechtsabkommen engagieren dürfen. Eine Ausnahme sind Asyl- oder Rückschiebungsfälle. Neu kommt nach intensiven internen Debatten die Möglichkeit hinzu, dass eine Gruppe, die es verlangt, die Erlaubnis erhält, ihr Wissen nach London weiterzuleiten. Die Stellungnahmen sollen aber von nationalen Konstellationen unabhängig sein und die Mitglieder in den jeweiligen Ländern durch ihre Unzuständigkeit vor Repressalien geschützt werden.
Exponiert sind allerdings die eigentlichen Menschenrechtsaktivisten; seit Jahren wird in der Uno-Menschenrechtskommission eine Grundsatzerklärung über deren Rechte angestrebt. Amnesty ist auf die an der Front von anderen gesammelten Informationen angewiesen, nicht jedoch auf dunkle Kanäle, wie im Schweizer Sekretariat versichert wird. Bereits aus öffentlich zugänglichen Quellen sei oft ein gutes Bild zu gewinnen, und Abklärungsreisen von Delegierten der Zentrale werden nur deklariert unternommen - und nur, wenn sie von den Behörden des besuchten Landes zu akzeptablen Bedingungen zugelassen werden. Recherche und Dokumentation ohne geographische und politische Einschränkung sind jedenfalls die Grundlage von Amnestys spezifischer Autorität.
Zweifel an der ideologischen Unvoreingenommenheit dürften früher gelegentlich Grund gehabt haben und bei der Auswahl bestimmter Fälle durch Bemühungen um Ost-West-Symmetrie noch verstärkt worden sein. Heute wirkt allenfalls irritierend, dass gewisse Missstände in gutausgebauten Rechtsstaaten in der gleichen Aufzählung wie eigentliche Unterdrückungssysteme erscheinen - weil Amnesty die Fakten nicht interpretieren und gewichten will. Man stelle keine Rangliste der Menschenrechtsverletzungen auf, lautet die Standarderklärung, und auch die Seitenzahl der Länderkapitel im Jahresbericht sei nicht etwa als Massstab zu nehmen.
Wie steht es mit dem Erfolg? Amnesty hält sich offiziell zurück, wo es um die direkte Wirkung im Einzelfall geht. Die Freilassung eines Gefangenen oder die Untersuchung von Vorwürfen kann ja stets verschiedene Ursachen haben. Gerne werden aber dankbare ehemalige Gefangene zitiert, und von den «urgent actions» (es sind etliche hundert pro Jahr) soll etwa ein Drittel zu positiven Resultaten wie Hafterleichterungen oder Entlassung führen. Von den Gruppen, die neben der Mitwirkung an Länder- und Themenkampagnen einzelne Fälle betreuen, wird indessen grössere Ausdauer und Unabhängigkeit von Erfolgserlebnissen erwartet. Das Credo der Menschenrechtsorganisation bleibt, dass Publizität in der Regel nicht schadet, sondern nützt.
In Frage gestellt wird denn auch nicht die Arbeitsweise von Amnesty an sich, sondern deren Reichweite in Situationen, die - ein unausweichliches Wort - komplexer geworden sind. Die Bedeutung des klar identifizierbaren Gewissensgefangenen nehme ab, konstatiert die Zentralsekretärin von Amnesty Schweiz, Frauke Lisa Seidensticker, und eine Reihe berüchtigter Diktaturen ist, nicht zuletzt in Lateinamerika, gefallen. Regime und Opfer stehen einander nicht mehr so klar gegenüber, wenn eine Regierung das Machtmonopol einbüsst, wenn Rebellen ihrerseits die Bevölkerung bedrohen, wenn Repression und Terror in Krieg übergehen. In der Asylpolitik streitet man dementsprechend um den Flüchtlingsbegriff, vermisst die «echten» Verfolgten und sucht Lösungen für Gewaltflüchtlinge. Für eine Menschenrechtsorganisation ergeben sich ebenfalls neue Probleme. Wer ist der Adressat von Protesten gegen das Wüten von Banden? An welche Pflichten ist eine Guerillabewegung zu mahnen, die keine internationalen Abkommen unterzeichnet hat? Wo liegen die Grenzen von Amnesty, die zwar vor nackter Gewalt und Einschüchterung die Augen nicht verschliessen kann, deren Funktion und Methode sich aber nicht einfach auf das humanitäre Völkerrecht, die Domäne des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz, ausdehnen lässt? Frauke Lisa Seidensticker und Felix Adank, Sprecher von Amnesty Schweiz, wollen speziell auf die letzte Frage keine definitive Antwort geben. Die Organisation befinde sich in einem Prozess, müsse die geeigneten Formen des Handelns teilweise noch finden, dürfe jedenfalls keinen Allmachtsphantasien verfallen.
Einiges hat sich in den letzten Jahren bereits geändert. Hatte es in einer Schrift von 1986 noch geheissen, es liege «in der Verantwortung von Regierungen», gegen «Missbräuche» von Oppositionsgruppen vorzugehen, so wurde das selbsterteilte Mandat inzwischen erweitert und 1993 die erste grosse Kampagne gegen Übergriffe bewaffneter Rebellen durchgeführt. Formationen wie die algerischen Islamisten, die liberianische Patriotische Front, der Sendero Luminoso oder die Tamil Tigers wurden zur Respektierung des Kriegsrechts und internationaler humanitärer Prinzipien aufgerufen. Mit den Konfliktparteien im Sudan beispielsweise hatte man - zwar fruchtlose - Kontakte.
Wo die klassischen Instrumente Amnestys nichts ausrichten können, gewinnen indirekte Mittel an Gewicht. So setzt sich die Organisation für die Schaffung eines permanenten internationalen Strafgerichtshofs ein, der schwere Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Rechts zu ahnden hätte und dadurch eine präventive Wirkung auf die heute meist straflos bleibenden Verantwortlichen ausüben könnte. In der Uno liegt das Statut für ein solches Tribunal als Entwurf vor, der allerdings noch als ungenügend taxiert wird. Im übrigen versucht Amnesty, Regierungen von Drittstaaten dazu zu bewegen, in Ländern, zu denen sie enge Beziehungen pflegen, ihren Einfluss geltend zu machen.
Lobbying ist generell ein Begriff, der in der Menschenrechtsbewegung häufiger auftaucht und das Gewicht von der Basis der Freiwilligen etwas zugunsten des professionellen Sekretariats zu verschieben droht. Zu den seit längerem üblichen Vorsprachen bei ausländischen Botschaften kommen Kontakte mit dem eigenen Aussenministerium und mit Parlamentariern sowie, auf internationaler Ebene, die Präsenz bei den zuständigen Stellen der Uno und grossen Konferenzen. Amnesty Schweiz hat gute Verbindungen zum Departement für auswärtige Angelegenheiten, nimmt an dem zweimal pro Jahr stattfindenden Menschenrechtsforum bei Bundesrat Cotti teil und liefert, was einzelne Fälle betrifft, dem Aussenminister besonders vor Auslandreisen diskrete Informationen. Auch mit Vertretern der Wirtschaft möchte man insofern ins Gespräch kommen, als Unternehmen in einem Investitionsland, direkt oder indirekt, positiv oder negativ Einfluss ausüben können - Shell/Nigeria dient als Exempel für einen sichtbaren Zusammenhang von Ressourcenausbeutung, Umweltschädigung, Protest und Menschenrechtsverletzung.
Dass der Schutz der wesentlichsten persönlichen Freiheiten im wirtschaftlichen und politischen Kontext betrachtet wird, leuchtet natürlich ein. Die reine Linienrichteroptik, die Kräfte und Wirkungsweisen nicht erfasst, wirkt unbefriedigend. Allerdings öffnet sich mit Themen wie Entwicklung, Demokratie und Ökologie ein weites Feld, auf dem sich Amnesty wohl nicht verlieren will. Die Organisation sollte sich nicht zu weit in die Politikberatung begeben, sagt Seidensticker, sondern auf Grund der Recherche-Kapazität auf Missstände und Mindeststandards hinweisen, Impulse geben, den hoffentlich kreativen Ansprechpartnern aber die Suche nach dem besten Weg überlassen. - Kluge Ausrede oder weise Arbeitsteilung und Selbstbeschränkung?
Formelle statuarische Argumente dienen hier nicht als Vorwand. Das Mandat, auf das sich Amnesty International beruft, ist zwar bezüglich «Aktion» klar limitiert, lässt aber «Promotion» - Bewusstseinsbildung in weitem Sinn - im ganzen Bereich der Bürger- und Sozialrechte zu. Kurse für brasilianische Polizisten, Unterrichtsmaterialien für osteuropäische Schulen, Ausstellungen und Vorträge in Kroatien gehören zu dieser zweiten Art von Tätigkeit, als Menschenrechtserziehung und Beiträge zur Prävention. Gewissermassen beginnt man somit nicht von vorn, aber am Anfang. Es wird nicht eine humane Grundstruktur der Gesellschaft vorausgesetzt, deren Störung durch moralischen Druck und eine einfache Korrektur zu beheben wäre. Vielmehr müssen die Menschen ihre Rechte zuerst kennenlernen und sie zu verteidigen wissen, und die Vertreter der Staatsgewalt sind mit dem Sinn der Machtbeschränkung vertraut zu machen. Dies spricht nicht gegen die bisherige Leistung von Amnesty International, sondern für den langen Atem und die Offenheit einer Organisation, deren fast mechanisches Funktionieren manchmal ambivalente Gefühle wecken könnte.
Christoph Wehrli ist Inlandredaktor der NZZ.