Was ist sie nun, die Europäische Gemeinschaft, die sich Ende 1991 in Maastricht gar den Namen «Europäische Union» zugelegt hat? Ist sie ein zentralistisch-technokratisch-bürokratischer Moloch? Oder ein Deus ex machina, der dem alten Erdteil nach unzähligen Kriegen den ewigen Frieden verbürgt? Ein machtbesessenes Kunstgebilde? Oder ein Hort von Freiheit, Demokratie und Menschenrechten? Ein bürgerferner Funktionärsapparat, der an den Völkern vorbeiregiert? Oder ein Modell, dessen oberste Losung die Einheit in der Vielfalt ist?
Mit Klischees wird man der Sache nicht gerecht. Wie alle Gemeinwesen hat die Europäische Gemeinschaft ihre Stärken und ihre Schwächen; darüber lässt sich streiten. Geschichtliche Tragweite indes kommt der EG so oder anders zu.
Das Fundament der Gemeinschaft, wie sie heute besteht, ist die Idee der Einheit, deren Wurzeln tief in die europäische Geschichte zurückreichen. Spuren dieser Idee finden wir wieder im alten Rom, bei Karl dem Grossen, im mittelalterlichen Kaiser- und Papsttum und im Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation, bei Napoleon. Auch nach der letzten Jahrhundertwende hat die Idee Europa Bestand gehabt, und dies kontrastreich genug. Man denke nur an den 1923 vorgetragenen paneuropäischen Entwurf des Grafen Richard von Coudenhove-Kalergi, eines österreichischen Adeligen flämischer Herkunft, mit griechischem Blut väterlicherseits und einer japanischen Mutter; und danach an Hitlers Wahn vom Tausendjährigem Reich, der Europa in Schutt und Asche legte. 1945, am Ende des Zweiten Weltkriegs, war dann das Problem der europäischen Ordnung ein weiteres Mal ungelöst, und die Europäische Gemeinschaft erscheint als Folge dieses Sachverhaltes.
Drei berühmt gewordene politische Reden gaben den entscheidenden Anstoss zur europäischen Einigung, direkt oder mittelbar: Die erste hielt Winston Churchill, der britische Kriegspremier, 1946 anlässlich seines Besuchs in Zürich, wo er zu «einer Art von Vereinigten Staaten von Europa» aufrief; die zweite stammte vom damaligen Washingtoner Staatssekretär George Marshall, der 1947 in einem Referat an der Universität Harvard die amerikanische Wiederaufbauhilfe für Europa (Marshallplan) an dessen eigenständige wirtschaftliche Neuorganisation band; Urheber der dritten Rede schliesslich war 1950 Robert Schuman, Aussenminister Frankreichs. Am Vorabend einer Nato-Konferenz präsentierte Schuman in Paris das Konzept der Montanunion, das Jean Monnet (damals französischer Plankommissar) gestaltet hatte. 1951 wurde die Montanunion im Vertrag von Paris über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) geschaffen, unterzeichnet von Frankreich, der Bundesrepublik Deutschland, Italien, Belgien, den Niederlanden und Luxemburg.
Der Montanvertrag vereinheitlichte den Markt für die Grundstoffbranchen Bergbau und Schwerindustrie. Vordergründig hatte der Vertrag einen wirtschaftlichen Inhalt. Hintergründig aber war sein Zweck zutiefst politisch: In erster Linie sollte das an der Ruhr konzentrierte kriegswirtschaftliche Potential unter europäische Kontrolle gebracht und somit verhindert werden, dass es erneut machtpolitisch missbraucht würde. Zu diesem Zweck wurde die Hohe Behörde der EGKS geschaffen, ein Gremium, das unabhängig von mitgliedstaatlichen Einflüssen handlungsbefugt war.
Mit der Hohen Behörde hatte das neuartige Prinzip der Supranationalität konkrete Gestalt gewonnen. Es ging etwas später in die Verträge von Rom ein, mit denen 1957 die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) gegründet wurden. Wiederum war die unmittelbare Substanz des Vertragswerkes wirtschaftlicher, in diesem Fall auch energie- und forschungspolitischer Natur. Für eine politische Einheit indes schien die Zeit noch nicht reif - zumal 1954, also nur drei Jahre zuvor, der zwischen den Sechs unterzeichnete Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), bereits ergänzt durch ein politisches Unionsstatut, am Widerstand der französischen Nationalversammlung gescheitert war. Wiederum genügte aber das Modell der wirtschaftlichen Integration nicht sich selbst. Es folgte der ursprünglichen politischen Vision.
Die Präambel zum EWG-Vertrag macht das deutlich. Sie spricht von einem «immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker» und von der Entschlossenheit, «Frieden und Freiheit zu wahren und zu festigen». Aus der Formulierung ging die Absicht hervor, das Einigungsvorhaben Schritt für Schritt voranzubringen. Schon der Montanvertrag hatte den Anspruch erhoben, «den ersten Grundstein für eine erweiterte und vertiefte Gemeinschaft» zu legen. Die Gemeinschaft sollte «an die Stelle der jahrhundertealten Rivalitäten» treten und Völker vereinigen, «die lange Zeit durch blutige Auseinandersetzungen entzweit waren».
Niederschlag fand diese Politik zunächst in der Losung «Recht statt Macht». Die EWG sei eine Gemeinschaft des Rechts und nur des Rechts, pflegte Walter Hallstein, der erste Präsident der EWG-Kommission, zu sagen. Sie habe alles abgelöst, was die europäische Geschichte an nationalem Machtkalkül, an imperialistischen Strategien, an Zweckallianzen und Gleichgewichtskünsten gekannt habe. Interessen und Hoheiten bündle sie in einer Weise, die europäische Bruderkriege fortan undenkbar mache.
Das eigenständige Gemeinschaftsrecht erhielt denn auch einen schöpferisch-originären Charakter. Die Lehre siedelt es üblicherweise zwischen herkömmlichem Völkerrecht und staatlichem Verfassungsrecht an. Die Gründungsverträge sind völkerrechtliche Dokumente. Sie haben aber die Grundlagen für fortgesetzte unmittelbare Rechtsetzungsprozesse der Gemeinschaft geschaffen. Wo immer die EG-Organe legiferieren, gilt der Vorrang des EG-Rechts vor dem nationalen Recht uneingeschränkt, was freilich herkömmlichem Völkerrecht entspricht. Darüber hinaus sind aber die EG-Rechtsakte häufig nicht nur für die Mitgliedstaaten verbindlich, sondern auch direkt für deren einzelne Rechtssubjekte als natürliche und juristische Personen. Nicht zuletzt darin liegt der «Sui generis»-Charakter des EG-Rechts.
Das macht jene Stimmen verständlich, die die Europäische Gemeinschaft von Anfang an als eine «politische Union» bezeichnet haben. Amtlich festgeschrieben wurde der Unionsbegriff dann in der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986, und konkretisiert wurde er im Vertrag von Maastricht (unterzeichnet 1992). Angesprochen werden darin, allerdings mit sehr unterschiedlichen institutionellen Anordnungen, die aussen- und die sicherheitspolitische, die monetäre, die innenpolitische (vor allem justizpolitische) sowie die sozialpolitische Union.
Am Anfang des europäischen Einigungswerkes stand also fundamental die Versöhnung zwischen den «Erbfeinden» Frankreich und Deutschland. Davon hatte schon Churchill gesprochen, und Schuman, ein zweisprachiger Lothringer, verstand die Botschaft gut genug. Die Idee der Versöhnung übertrug sich auf das singuläre Verhältnis zwischen Konrad Adenauer, dem ersten deutschen Bundeskanzler, und Charles de Gaulle, der im Mai 1958 in der Folge der Algerien-Wirren wieder an die Spitze der Pariser Regierung getreten und bald danach Präsident der Republik geworden war. Anfang 1963 kam es zur Unterzeichnung des deutsch-französischen «Elysée-Vertrages», der ein bis heute geltendes Vorzugsverhältnis begründete. Beide Partner billigten damals den Vertrag, trotz dem im Januar 1963 von de Gaulle ausgesprochenen einsamen Veto gegen die Aufnahme Grossbritanniens in die EG, das eine ernsthafte EG-Krise bewirkte. De Gaulles doppelter Widerstand gegen die supranationale Anordnung der Gemeinschaft und gegen deren atlantische Ausrichtung weckte den besonderen Argwohn der Benelux-Länder, der kleinen Drei unter den ersten Sechs. Und diese Gruppe wusste sich im alten «Kerneuropa» sehr wohl zur Geltung zu bringen: Die damaligen Aussenminister der Niederlande und Belgiens, Luns und Spaak, hatten 1962 mit beachtlicher Standfestigkeit den zweiten formulierten Entwurf (nach der EVG-Vorlage von 1954) für eine politische Union zu Fall gebracht. Es handelte sich um den sogenannten Fouchet-Plan, den de Gaulle nach seiner Façon verfolgt hatte. Die Opposition Belgiens und Hollands konzentrierte sich auf die einfache Formel, entweder sei das Modell supranational auszugestalten oder die EG habe die Briten in ihren Verbund aufzunehmen. Beides war nicht nach dem Geschmack de Gaulles.
Es gab in den sechziger Jahren die einmütig verfochtene These, noch nie habe es in der Geschichte der internationalen Beziehungen eine organisatorische Form gegeben, welche die Interessen der Kleinen besser geschützt habe, als es eben die EG tue. Äusserlich belegt die Zusammensetzung der EG-Institutionen diese These bis heute. Die kleinen Mitglieder sind nämlich in sämtlichen Organen weit stärker vertreten, als es ihren Bevölkerungsanteilen entspräche. Darüber hinaus wurde mit der Schlüsselfunktion der supranationalen EG-Kommission argumentiert. Deren Mitglieder sind eidesstattlich zur Unabhängigkeit von jeglichen Regierungsweisungen verpflichtet. Sie hätten, so hiess es von den Anfängen an, allein das Gesamtinteresse der Gemeinschaft zu vertreten. Darin sei von selbst die Summe aller entscheidenden Belange der Mitgliedstaaten, ob gross oder klein, enthalten.
Doch die so verstandene Rolle des Brüsseler Exekutivorgans, verstärkt durch dessen Initiativmonopol für neue EG-Rechtsakte, reichte nicht immer zur Bewahrung der beabsichtigten Integrationsdynamik aus. So waren die siebziger und die frühen achtziger Jahre eher von Stagnation gekennzeichnet, stellenweise sogar von Desintegration sowie - wie man häufig sagte - von Neonationalismus. Präsident de Gaulle hatte zwar 1969 nach einem negativen Referendumsentscheid des französischen Volkes die politische Bühne verlassen, und sein Nachfolger Georges Pompidou liess nun die Aufnahme Grossbritanniens in die EG zu (Vertragsunterzeichnung 1972, zusammen mit Irland und Dänemark). Doch dann waren es vor allem die Briten, die das supranationale Modell beargwöhnten.
Diese Einschätzung trifft weniger auf Edward Heath zu, den glücklosen EG-Chefunterhändler des Kabinetts Macmillan in den Jahren 1961?1963, der 1970 konservativer Premierminister geworden war. Bereits sein ab 1974 amtierender Labour-Nachfolger (und Vorgänger) Harold Wilson betrieb hingegen sogenannte Neuverhandlungen über die (vorab finanziellen) Bedingungen der britischen EG-Mitgliedschaft. Das Ergebnis liess er 1975 durch eine Volksabstimmung gutheissen. James Callaghan löste Wilson 1976 ab. Seine europapolitische Haltung galt ebenfalls eher als insular denn als gemeinschaftsbewusst. In dieser Einstellung stand ihm Margaret Thatcher, die nach den Unterhauswahlen von 1979 die Konservativen wieder an die Macht gebracht hatte, in nichts nach.
Immerhin gingen die siebziger Jahre nicht ohne eine neue europapolitische Errungenschaft zu Ende. Als solche wurde jedenfalls die Schaffung des Europäischen Währungssystems (European Monetary System, EMS) empfunden, das 1979 wirksam wurde. Das EMS führte für die beteiligten Valuten (zu denen das britische Pfund bis 1990 nicht gehörte) grundsätzlich feste, wenn auch durch Auf- und Abwertungen korrigierbare Wechselkurse ein, gebunden an die europäische «Kunstwährung» Ecu. Gegenseitige Marktinterventions- und Kreditgewährungspflichten der Zentralbanken ergänzten das System.
Die ökonomischen Meriten dieser Ordnung sind bis heute umstritten. Von politischer Singularität ist jedoch unabhängig davon der politische Ursprung des EMS. Er lag nämlich ganz und gar bei zwei einzelnen Politikern, dem französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d'Estaing und dem deutschen Bundeskanzler Helmut Schmidt. Sie setzten ihren Plan ohne Vorkonsultation ihrer EG-Partner durch. Parallel dazu verstärkte sich in den frühen achtziger Jahren das Bedürfnis nach Emanzipation des alten Erdteils. Das Schlagwort «Eurosklerose» machte die Runde. Europa schien den Beginn des «elektronischen Zeitalters» zu verschlafen und die europäische Industrie gegenüber der nordamerikanischen und der pazifischen (vorab japanischen) Konkurrenz in Rückstand zu geraten. Als Gegenmassnahme leitete die EG 1985 nicht nur ihr Binnenmarktprogramm ein, sondern zugleich dasjenige einer soliden europäischen «Technologiegemeinschaft».
In der Einheitlichen Europäischen Akte fand diese Strategie 1986 ihren Niederschlag. Die Akte hatte eine gewichtige Revision der Gründungsverträge zum Inhalt, sowohl in sachlicher als auch in institutioneller Hinsicht. Den Grundsatz und die Praxis der Supranationalität verstärkte sie durch den Ausbau der Regeln über die Entscheidungen des EG-Ministerrates. Dessen zwölf Mitglieder fassten nun ihre Beschlüsse immer häufiger mit (in der Regel qualifizierter) Mehrheit, also nicht mehr einstimmig. Dadurch wurde die Verwirklichung des Binnenmarktprogramms nachdrücklich begünstigt, die Integrationsdynamik beschleunigt.
Das Vertragswerk von Maastricht dokumentierte um so mehr die Entschlossenheit der Zwölf, über die Marktvereinheitlichung hinaus ihr Unionsvorhaben voranzutreiben. Doch gesichert ist alles, was das Kennwort «Maastricht» einschliesst, bei weitem noch nicht. Nach dem (knappen) negativen Referendumsentscheid des dänischen Volkes vom Juni 1992 hat sich genereller Widerstand formiert. Und in der Folge ist ein Element der «Integrationsphilosophie» in den Vordergrund getreten, von dem früher wenig die Rede war: das Subsidiaritätsprinzip. Der Maastrichter Vertrag hatte es bereits aktenkundig zur Richtschnur gemacht.
In der Sache verlangt das Subsidiaritätsmodell, dass überall, wo öffentliche Angelegenheiten zu ordnen sind, zuerst die niedrigstmögliche Ebene zum Zug kommen soll. Nur wo diese zur Zweckerfüllung nicht ausreicht, hat das nächsthöhere Gemeinwesen einzugreifen, also etwa die Region nach der Gemeinde, der Staat nach der Region und erst zuletzt die EG. Das entspricht sicherlich den Vorstellungen der pragmatischen Briten, die im laufenden Halbjahr den EG-Vorsitz führen. Zudem scheint London entschlossen, die Gewichte vom Thema der Vertiefung auf das der Erweiterung der EG zu verlagern.
Ein Zufall ist das nicht: Von einer Vergrösserung der Zahl der Gemeinschaftsmitglieder verspricht sich Grossbritannien Sukkurs für seine dezentral-kooperativen Präferenzen. Die Vielgestaltigkeit der offiziellen und der potentiellen Beitrittskandidaten, von denen man heute weiss, scheint den Briten recht zu geben. Es zählen dazu seit geraumer Zeit die eher wenig entwickelten Länder Türkei, Zypern und Malta, dann die vier hochindustrialisierten neutralen EFTA-Partner Österreich, Schweden, Finnland und die Schweiz, ferner wohl bald das EFTA- und Nato-Mitglied Norwegen. Bekannt sind auch die zumindest mittelfristigen Beitrittswünsche der ostmitteleuropäischen Reformstaaten Ungarn, Polen und Tschechoslowakei (bzw. Tschechei und Slowakei nach der bevorstehenden Trennung). Und wer weiss, ob nicht früher oder später die baltischen Länder sowie weitere Angehörige des einstigen Sowjetblocks bis hin zu den jetzigen GUS-Republiken Anschluss an Brüssel suchen werden.
Aus «Kerneuropa» könnte demnach tatsächlich «Paneuropa» entstehen, aus dem supranational-institutionellen Modell eine lockere Anordnung und aus Brüssels bundesstaatsähnlichen Entwürfen ein weit mehr staatenbundartiges Gebilde. Solche Perspektiven mögen den Kreis der zeitgeschichtlichen Erörterungen schliessen. Ohne greifbare Antwort müssen sie einstweilen die Frage nach der zeitgemässen Substanz und nach der realen Umsetzung der schon von den Gründervätern verfochtenen These lassen, die besagte, Europa werde «föderalistisch sein oder nicht sein».
Willy Zeller leitet das Wirtschaftsressort der NZZ.