NZZ Folio 09/02 - Thema: Märkte   Inhaltsverzeichnis

(Kar)Tellensöhne

Preisabsprachen, Verbandskungeleien, behördliche Regelungen: Weil der Eigennutz der Firmen dominiert, ist die Marktwirtschaft in der Schweiz wie anderswo ein gefährdetes Pflänzchen - das Nachsehen hat der Konsument.

Von Beat Kappeler
Lang sind die Sündenregister der Wettbewerbs- und Kartellkommissionen: Die Fahrlehrer Freiburgs machten bis vor zwei Jahren unter sich aus, dass eine Stunde überall 85 Franken kostete; der Pharmariese Roche sprach mit den anderen Konkurrenten während Jahrzehnten die Vitaminpreise ab; die grossen Zementfirmen Europas sicherten sich zu, nicht in ihre jeweiligen Heimmärkte zu liefern.

Obwohl in der Schweiz ausdrücklich vom Volk gebilligt mit der neuen Verfassung, in Europa seit den Römer Verträgen beschworen und weltweit vom rächenden US-Kartellamt durchgesetzt, nehmen es Weltfirmen wie Kleingewerbler mit den Gesetzen der Marktwirtschaft nicht immer so genau. Denn eigentlich widerspricht die Triebfeder der Menschen der Idee des Marktes.

Märkte werden vom Eigennutz der Teilnehmer getrieben. Der Eigennutz zwingt alle unter die «unsichtbare Hand» Adam Smiths, welche die Märkte reguliert, die Waren bestens verteilt, die Gewinne den Tüchtigen zuhält. Doch der Eigennutz wird beträchtlich gestört, wenn der Fahrlehrer gegenüber inseriert, er lehre für 75 Franken. Da hat man nur noch Chancen bei 65 Franken. Und irgendein Zwanzigjähriger offeriert bestimmt für 35 Franken, weil er den Wagen vom Vater und viel Zeit hat. Der nackte Eigennutz führt daher zu einem Treffen der drei Fahrlehrer, bei denen sie den Tarif abmachen und den Markt abschaffen.

Auf den oberen Etagen geht es nicht anders zu. Wenn der Eigennutz das Marktverhalten bestimmen soll, dann ist es normal, wenn die Manager der Vitaminabteilungen von Roche ihre Konkurrenten aus aller Welt ins Basler Hotel Plaza einladen. Dort und in anderen Luxushotels wurden ab 1991 Preise abgemacht, Marktanteile festgeschrieben und sogar Kompensationen verabredet, sollte eine Firma übers abgesprochene Ziel hinaus liefern. Dies alles hatte in Basel gute Tradition: Von 1918 bis 1951 legten die damaligen Grossfirmen Ciba, Sandoz und Geigy ihre Bruttogewinne in einen Topf und teilten ihn am Jahresende auf, zu 52 Prozent für die Ciba und zu je 24 Prozent für Sandoz und Geigy. Eine «Abschaffung des Marktes durch seine Anhänger», wie sie schon vor Jahren der Berner Wirtschaftsprofessor Hugo Sieber beobachtete.

Ein solches Marktversagen ergibt sich, weil das treibende Prinzip selbst, der individuelle Eigennutz, die gesellschaftlich beschlossene Einrichtung «Markt» abschafft. Ihn nicht abzuschaffen, verlangt mehr Sportsgeist, als auf dem Fussballfeld nicht auf die gegnerische Equipe einzudreschen. Sich den Regeln eines Marktes zu unterwerfen, ist eine reife Kulturleistung.

Der Gründe gibt es viele, den Lauf des Marktes ein bisschen zu bremsen oder hie und da ganz aufzuhalten. Die Fixkosten der modernen Firmen zählen dazu. Um Zement, Pillen oder Vitamine zu produzieren, muss man schon einmal Hunderte von Millionen Franken im Voraus investieren - in Forschung, Produktionsanlagen, Werbung und Absatzkanäle. Ob man dann hunderttausend oder hundert Millionen Zementsäcke beziehungsweise Pillen verkauft, die Milliarde ist bereits weg. Und je nach Absatzvolumen liegt dann der Stückpreis bei 10 000 oder bei 10 Franken. Die grösseren Firmen werden also den Markt abräumen, die Kleineren gehen unter. Aber auch die Grossen werden der hohen festen Kosten nicht froh. Da es nur wenig laufende Ausgaben kostet, ein paar Millionen Pillen mehr zu produzieren, versucht jede Firma, die anderen zu verdrängen. Sie senkt die Preise und deckt nur die tiefen, laufenden Kosten, vorübergehend, meint sie. Aber wenn alle Konkurrenten so denken, stehen sie am Schluss ohne jeden Gewinn, mit abgewirtschafteten Anlagen und verlorenem Kapital da. Kurz vor einem solchen Schluss werden sie sich vermutlich zusammenschliessen - in einem Monopol. Oder sie sind voraussehend und machen gleich zu Beginn ein Kartell mit festen Preisen.

Die schweizerische Zementindustrie war so geschickt und verabredete während Jahrzehnten, dass alle Rechnungen der verschiedenen Werke über ein zentrales Büro, die EG Portland, verschickt werden mussten. Deshalb waren die Preise einheitlich, und auch die Produktionsmengen und die Absatzgebiete wurden schön auf die Werke verteilt.

Hohe Fixkosten verlocken also zu Kartellen. Beliebt sind Absprachen aber auch, wenn wenig Aufwand nötig ist, um eine bestimmte Leistung anzubieten. Wenn jeder, der ein Auto hat, Fahrschule geben oder Taxi fahren kann, wenn man mit Spiegel und Schere zum Coiffeur, mit Leiter und Besen zum Kaminfeger wird, dann überquillt die Branche, und alle drücken die Preise. In diesen Branchen, aber auch bei Schreinern, Malern, Druckern, Wirten wurden deshalb im 20. Jahrhundert grosse nationale und kleine lokale Verbände errichtet, die mit Tarifordnungen, Absprachen und mit Strafbestimmungen den Markt regulierten. Ein lupenreines Kartell hatten die Optiker ausgedacht: Sie bildeten einen Verband und verpflichteten die Gläserhersteller, nur an seine Mitglieder zu liefern. Ihren Kunden verrechneten die Optiker einen Einheitstarif, und von jedem verkauften Glas lieferten die Optiker einen Beitrag an die Fachschule der Branche ab. Nur deren Absolventen durften in den meisten Kantonen Optikergeschäfte eröffnen, und Gläser bekamen sie nur, wenn sie dem Verband beitraten und sich an den Tarif hielten. Der Kreis war geschlossen, der Kunde zahlte, ob kurzsichtig oder weitsichtig.

Damit ist ein weiterer Grund für Kartelle aufgetaucht: eine behördliche Regelung. Gerade dann, wenn der Eintritt in eine Branche mit wenig Kapital so leicht fällt und dementsprechend sich die Neigung zu Abschottungen verbreitet, wirken kleine staatliche Regeln wie Hefe für Kartelle. Ohne die Zulassungsregel für Optiker hätte sich doch noch mancher «Wilde», vielleicht gar ein Ausländer, etabliert. Ein bestimmter Fachschulabschluss, eine Verbandszugehörigkeit, das Einhalten von Tarifen, Werbeverbote, der Schweizer Pass, verkorkste öffentliche Ausschreibungen - alles diente im 20. Jahrhundert als Wall gegen mehr Markt. Erst das verschärfte Kartellgesetz, das Binnenmarktgesetz, die Welthandelsorganisation und die Verträge mit der Europäischen Union befreien heute diese Branchen - Ärzte, Zahnärzte, Architekten, Optiker, Juristen, Baugewerbe, Müllereien, Käsehandel - vom Zugriff ihrer eigenen Verbände und von weitreichenden behördlichen Regeln.

Natürlich waren auch die öffentlichen Regeln nicht in reiner Unschuld entstanden. Die gewerblichen Verbände versuchten, ihre Kartellanliegen über den staatlichen Arm durchzudrücken, was ihnen auch vielfach gelang. So blühte nicht nur das Optikerkartell, sondern auch das Sanitärkartell - nur die Verbandsmitglieder durften sich an Wasserhahnen zu schaffen machen. Das gleiche System galt bei den Auto- und Ersatzteilimporteuren. Zum Schutz der einheimischen Küchengerätehersteller schrieb die Schweiz eine Kantenlänge von 55 cm vor statt 60 cm wie im übrigen Europa. Die Kaminfeger, die Kies- und Betonwerke wiederum prosperierten dank Umweltschutzvorschriften, die kaum neue Wettbewerber ins Land liessen.

Noch einen Grund für Kartelle liefern die Arbeitnehmer. Wenn viele Menschen Arbeit suchen, drücken die Firmen den Lohn, wenn der Lohn nicht reicht, müssen die Leute länger arbeiten. Dadurch steigt das Arbeitsangebot weiter, und der Lohn fällt nochmals. Sich einfach zurückzulehnen und mit dem Arbeiten auf bessere Zeiten zu warten, kann sich kaum jemand leisten. An der Arbeit hängt die Existenz. Das Angebot ist dringlich.

Im 19. Jahrhundert bildeten daher die Arbeiter ebenfalls Verbände, verweigerten notfalls kollektiv die Arbeit, wenn der Lohn nicht stimmte - sie streikten. Gleichzeitig begann der Staat auch hier mit Maximalarbeitszeiten und Minimallöhnen den Markt zu korrigieren. Denn die umgekehrte Reaktion der Arbeitnehmer - mehr zu arbeiten, wenn es nichts dafür gibt - stellt ebenfalls ein Marktversagen dar. Der Arbeitsmarkt ist daher von den Kartellverboten ausgenommen.

Die Kleingewerbler der erwähnten Branchen ohne hohe Fixkosten befinden sich auf dem Arbeitsmarkt eigentlich in der gleichen Lage wie die Arbeitnehmer: sie sind Arbeitende, ihr Geschäftsertrag ist Arbeitsertrag. Dies erklärt die in den Krisenjahren nach 1929 erlassenen staatlichen Schutzregeln für diese Branchen. Doch seither hat man gelernt: eine aktive Wachstums- und Vollbeschäftigungspolitik bringt mehr als Wettbewerbsbeschränkungen. Wachstum schafft neue Nachfrage, und wenn die Branchen selbst angstfrei und innovativ sind, verkaufen sie eben viel mehr Haarschnitte, Inneneinrichtungen oder Drucksachen, verdienen letztlich mehr Geld, als die staatlichen Regeln ihnen je zusichern könnten.

Eine weitere Bastion von Monopolen und Kartellen ist vor kurzem erst gefallen oder zumindest ins Wanken geraten - die Netze. Als die Industrialisierung das Land mit Schienen, mit Leitungsnetzen für Telefon und Strom, mit Post, Radio, Fernsehen, mit Wasser- und Entsorgungsleitungen zu überziehen begann, waren das Monopolnetz und sein staatlicher Betrieb naheliegend. Ein Markt war sinnlos - mehrere private Schienennetze hatten Ende des 19. Jahrhunderts zum allseitigen Bankrott geführt. Heute aber haben diese Netze entweder Konkurrenz erhalten - etwa die Bahn von der Strasse, die Kupferleitungen von den Mobilfrequenzen, Radio und TV vom Internet -, oder man hat gelernt, die Betreiber und das Netz zu trennen. Zudem können auf solchen Netzen die Leistungen elektronisch feingesteuert, zugeleitet und abgerechnet werden.

Nun wird eine neue Architektur des Marktes gezeichnet. Das Netz bleibt einheitlich, muss aber verschiedenen Betreibern geöffnet werden. Diese können ihre Rechte ersteigern oder zugeteilt bekommen. Sie müssen sich beim Betrieb an die Vorgaben einer Grundversorgung halten, Anschlusspflichten wahrnehmen, und über allem wacht eine unabhängige Regulierungsbehörde. Die Politik zieht sich vom Mitspielen auf den Schiedsrichterstuhl zurück - sie bestimmt die Netze, die Grundversorgung und den Regulator. Die Betreiber aber machen darauf den Markt der Leistungen. Der vielzitierte Service public ergibt sich aus diesen Leistungen im Wettbewerb der Betreiber, er entspringt dieser Funktion, nicht mehr einer staatlichen Struktur.

Allerdings hatte die alte planwirtschaftliche Ordnung auch einige Argumente für sich - warum sollen private Zustelldienste ihre Lieferwagen kurz hintereinander durch die Quartiere hetzen? Warum sollen private Firmen die Kapazitäten für Lager, Produktion, für Forschung oder Absatzkanäle drei- und vierfach aufbauen? Aber auch hier lernt die moderne Organisationstechnik hinzu. Die Firmen mieten die Lager- und Produktionsräume nur noch, sie lagern Zustelldienste an separate Gesellschaften aus, die dann wieder rationell, ohne Doppelspurigkeiten arbeiten. Man kauft Forschung ein, man reduziert die Wertschöpfungstiefe und bezieht mehr Teile von aussen. Auf elektronischen Netzen mietet man Kapazitäten oder Programme auf Zeit. Effizienz und Wettbewerb laufen parallel.

Die neuen elektronischen Netze schaffen aber neues Kopfzerbrechen. Denn Netze bieten »externen Nutzen». Jeder Teilnehmer im Internet, im Funknetz, im TV-Kabelnetz profitiert mehr, als es ihn kostet. Er profitiert von den Millionen Kontaktmöglichkeiten mit den anderen im Netz. Das aber heisst, dass Netze und ihre Standards am besten universell, monopolistisch sind. Die alte Argumentation aus den frühindustriellen Netzen aufersteht. Eine einzige Microsoft ist besser als sechs verschiedene Standards, ein einziger elektronischer Markt für die weltweite Autoindustrie (Covisint) oder für die Flugindustrie (MyAircraft.com) ist besser als fünf solcher Märkte. Die Kartellbehörden setzen aber den gleichen Tarif wie bei früheren Monopolen durch: der Zutritt ist offenzuhalten, Transparenz muss herrschen, Preisabsprachen sind verboten.

Auf den neuen Netzen wie auf den alten, kartellfreudigen Märkten sorgen Kartellbehörden für die notwendige Korrektur des Marktversagens. Sie müssen den Eigennutz der Teilnehmer so weit anstacheln, dass er Märkte schafft, und ihn dort eindämmen, wo er sie abschaffen will. Kartelle sind in der westlichen Welt daher verboten, Monopole werden überwacht oder aufgelöst, Fusionen kontrolliert. Herausgefordert sind diese Wettbewerbshüter durch die globale Wirtschaft.

Zwar sind Giganten auf weltweit geöffneten Märkten plötzlich wieder klein. Aber auf Märkten mit hohen Fixkosten teilen sich auch global wenige den Kuchen. Bei den Diamanten liefern De Beers und ihr Vertragsnetz 60 Prozent, bei grossen Passagierflugzeugen gibt es nur Boeing und Airbus, den jeweils halben Weltmarkt füttern einige Pharmafirmen, drei Atomkraftwerkbauer, drei Kraftwerkbauer, zwanzig Farbenfirmen, ein paar Glashersteller. Die europäischen oder amerikanischen Wettbewerbsbehörden schreiten nach dem «Auswirkungsprinzip» ein, sie lösen ausländische Kartelle und Monopole auf, wenn sie ihr Gebiet betreffen. Meist reicht dies auch für den Rest der Welt. Die ertappten Firmen müssen mit saftigen Bussen rechnen - Roche musste wegen der Preisabsprachen im Vitamingeschäft fast eine Milliarde Franken zahlen. Das schweizerische Wettbewerbsgesetz verbietet seit 1996 Preis-, Mengen- und Gebietskartelle und soll künftig ebenfalls nahrhafte Bussen zur Abschöpfung der unredlichen Gewinne erlauben.

Straffrei national und international geht ein einziges Kartell aus - die Opec. Sie hält den Ölpreis standhaft auf über 20 Dollar, obwohl an den meisten Orten der schwarze Saft mit Kosten von 2 Dollar aus dem Boden quillt. Dies stört jedoch die Besitzer von Naturgas wie Holland und Russland oder alter Quellen, wie die USA, nicht, weil auch ihre Preise profitieren. Und es stört die Umweltfreunde nicht, wenn die CO32-Quellen teuer bleiben, und die Geopolitiker halten damit konservative arabische Staaten bei der Stange. Auch hier gilt: Ungehemmter Eigennutz schafft Märkte ab.

Beat Kappeler ist Mitarbeiter der NZZ am Sonntag. Von 1977 bis 1992 war er Mitglied der Eidgenössischen Kartellkommission.
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